“強單位”社區(qū)轉型問題研究

喬 良

關鍵詞：“強單位”社區(qū)；社區(qū)轉型；單位制；國有企業(yè)；多元經濟；非政府組織

摘要：從屬于石油化工、稀有礦產等大型國有壟斷企業(yè)的“強單位”社區(qū)的順利轉型有助于企業(yè)減輕負擔。推動地方政府職能轉換，培育公民社會和促進基層民主建設。但由于單位制的長期作用和影響，使企業(yè)在向社區(qū)轉移社會保障和調控職能的轉型過程中面臨行政監(jiān)管束縛、社區(qū)資源瓶頸、社區(qū)自我發(fā)展能力欠缺等困境。因此。應走漸進式轉型道路，通過地方政府和管轄企業(yè)的國家部委共同主導，引進多元經濟力量和非政府組織的廣泛參與，建立有效的利益博弈平臺，以推動“強單位”社區(qū)順利轉型。

中圖分類號：C912，8

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4474(2009)05-0087-04

在我國計劃經濟時代，國家依靠各種類型的單位，幾乎將所有城市社會成員納入了行政權的控制范圍。單位不僅是人們工作和獲取資源的場所，也是國家進行社會整合的中介，承載了對單位成員的福利保障、行政調控和意識形態(tài)規(guī)范等各種社會職能。改革開放后，隨著經濟體制和資源配置手段的改變，國家需要重新調整其與社會的關系，改變泛行政化的整合方式，下放公共權力，將“國家一單位一社會成員”的單一行政組織調控框架轉變?yōu)檎⑸鐓^(qū)、社會團體共同治理的多元組織調控框架。在這個過程中，需要考慮的重要問題之一是：單位如何向社區(qū)釋放承擔的諸多社會整合職能。盡管在宏觀層面上，各種單位的運行機制較為相似，但因起源、職能、所處區(qū)域社會和經濟環(huán)境等要素的差異，使各種類型的單位社區(qū)面臨的轉型問題大不相同。因此，需要對不同類型單位的具體情況進行深入分析和研究，才能提出較科學的單位社區(qū)轉型路徑。

一、“強單位”社區(qū)及其轉型的概念界定

從屬于石油化工、稀有礦產等大型國有壟斷企業(yè)的“強單位”社區(qū)，其概念可從三個層面進行理解：一是單位機制的作用時間和生命周期…，二是單位(企業(yè))對社區(qū)資源和權力的主導程度，三是社區(qū)及其成員對單位的依賴程度。

從單位機制的作用時間和生命周期的層面觀察，“強單位”社區(qū)從屬的企業(yè)大都是在新中國成立初期由國家主導在某些地域較集中地建立起來的。它們不僅是最早按照計劃經濟生產和采取單位體制進行調控的組織，也為國家推廣單位制起到了典型示范作用，單位體制在這類企業(yè)中貫徹得最為徹底。改革開放后，由于這類企業(yè)擁有從事特殊資源生產的職能，國家并未像退出其他行業(yè)一樣放棄對它們的控制，它們仍隸屬于級別較高的國家部委的行政管轄，生產運轉仍保留著較強的計劃經濟和行政調控色彩，因而這類企業(yè)內的單位制因素不會隨市場經濟體制的確立而消失，將保持著較長的生命周期。并且，這類企業(yè)往往處于國有企業(yè)比較集中的工業(yè)基地中，周圍缺乏多元經濟體系的參照和刺激，這就進一步延緩了其單位制因素的消解。

從單位對社區(qū)資源和權力的主導程度的層面觀察，“強單位”社區(qū)從屬的企業(yè)占據(jù)著社區(qū)資源和權力的主導地位：第一，社區(qū)運轉所需要的教育、醫(yī)療、娛樂和生活服務設施，都是單位在多年“企業(yè)辦社會”的過程中逐步建設和完善的，單位擁有這些設施的全部所有權。第二，這些單位大多建立在比較偏遠的地域，往往是先有單位，后有政府；并且它們與地方政府的行政級別平行甚至高于地方政府，與地方政府之間主要是相互協(xié)調的關系，地方政府的權力在較長時間中都處于單位社區(qū)的范圍之外。第三，單位社區(qū)內的各種組織，如工會、居委會等的領導，都是由單位成員擔任的，單位在這些組織中占有絕對的支配和主導地位。

從社區(qū)及其成員對單位依賴程度的層面觀察，一方面，“強單位”社區(qū)內的各種服務組織和團體長期在單位供給和主導下運轉，在受制約的同時也愈來愈強地依賴單位的資源供給和行政安排，缺乏獨立開展社區(qū)服務、組織社區(qū)活動的能力。另一方面，由于計劃經濟時代單位制資源配給的壟斷性、單位空間的封閉性和對單位人員流動的嚴格限制，使單位成為其所屬成員獲取資源的唯一場所和他們開展社會交往、積累社會資本的主要空間。并且，長期在“從搖籃到墳墓”的社會福利保障體制下生存的“強單位”社區(qū)成員養(yǎng)成了對“企業(yè)辦社會”模式的強烈依賴性，這就使得社區(qū)成員既缺乏獨立于單位之外的能力，也缺乏獨立于單位之外的意識。

單位型社區(qū)的轉型，是單位向單純的工作場所轉變，將過去承擔的社會保障和調控職能逐步讓渡給社區(qū)和社會的過程。根據(jù)上文對“強單位”社區(qū)概念的界定，這類社區(qū)在轉型時要面對的問題應主要包括兩個方面：一是如何讓單位釋放足夠的資源給社區(qū)，培育它們承擔社會保障和開展社區(qū)服務的能力；二是如何轉變“強單位”社區(qū)成員的思想觀念，消除他們對單位的依戀情結。

二、“強單位”社區(qū)轉型的意義

“強單位”社區(qū)的轉型事關企業(yè)市場競爭能力的提高、政府職能的調整和基層民主建設，具有重大的現(xiàn)實意義。

首先，“強單位”社區(qū)的順利轉型有助于企業(yè)減輕負擔，提高市場競爭能力。企業(yè)長期承擔“辦社會”的諸多職能，不僅要投入大量本可以用于自身發(fā)展的資源維持各種福利保障項目，還要將許多工作崗位用來解決企業(yè)職工家屬的安置問題。并且，這種大包大攬的福利模式使企業(yè)內平均主義思想嚴重，工作效率低下，不利于積極進取的企業(yè)文化生成。實現(xiàn)“強單位”社區(qū)的順利轉型，將企業(yè)承擔的社會保障職能交給社區(qū)和社會，一方面可以減輕企業(yè)的資源和管理負擔，使企業(yè)轉變?yōu)閱渭兊穆殬I(yè)工作場所，將精力集中在發(fā)展和競爭領域，提高企業(yè)的盈利能力；另一方面也甩掉了企業(yè)用工方面的包袱，使企業(yè)能夠面向市場合理招聘人才，優(yōu)化人力資源配置，提高生產效率。

其次，“強單位”社區(qū)的順利轉型有助于推動地方政府的職能轉換。與計劃經濟體制對應的是典型的全能型政府，政府職能幾乎覆蓋了所有的經濟和社會生活空間，隨之滋生了政府機構臃腫、審批權限過多、行政效率低下等問題，造成了政府部門權力化、權力利益化、利益法制化的不良傾向，扭曲了政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系。這使得政府難以適應市場經濟運行的要求，迫切需要職能轉換。“強單位”社區(qū)的轉型為政府職能的轉換提供了有利的契機：一方面，通過政企分開，消除政府對企業(yè)生產的過度監(jiān)管現(xiàn)象；另一方面，通過向社區(qū)釋放公共職能，將政府過度覆蓋的公共空間回歸社會，推動全能型政府向服務型政府的轉變。

最后，“強單位”社區(qū)的順利轉型有助于公民社會的培育和促進基層民主的建設。通過單位制向社區(qū)制轉型，將過去由政府和單位包辦的諸多公共事務交還社區(qū)，不僅增加了社區(qū)的管理職能，也為社區(qū)成員提供了一個良好的表述自身利益、管理自己事務的平臺，使平等、公正、誠信等公民理念逐漸深入人心，減少了社區(qū)成員對政府權力和資源的依賴，進一步提高了社會基層民眾對公共事務的參與意識，這就為公民社會的培育和基層民主的推廣

打下了良好的群眾基礎。

三、“強單位”社區(qū)轉型面臨的困難

盡管“強單位”社區(qū)的轉型對企業(yè)、社區(qū)和社會建設都具有重大意義，但應該清醒地認識到，由于舊體制的強大慣性和新產生的現(xiàn)實問題，使轉型面臨諸多困難，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，行政監(jiān)管的束縛。“強單位”社區(qū)所屬的企業(yè)，大部分仍隸屬于級別較高的國家部委，企業(yè)主要領導的任命和平時重大的決策都要依據(jù)上級的行政指令。一方面，這種行政監(jiān)管表現(xiàn)出約束過度：對企業(yè)微觀經濟活動干涉過多，阻礙了單位現(xiàn)代企業(yè)制度的確立和發(fā)展，使其市場競爭能力減弱、盈利逐步下降，既沒有充分的自主權處理轉型中的一系列問題，也缺乏足夠的推動轉型的能力。另一方面，這種行政監(jiān)管又表現(xiàn)出協(xié)調不足：同一區(qū)域內“企業(yè)辦社會”的保障設施重復建設，因其上級部委同地方政府缺乏協(xié)調，使得冗余資源在單位間的流動和優(yōu)化重組比較困難。

第二，社區(qū)的資源瓶頸。首先，企業(yè)在將過去“辦社會”的資產交付社區(qū)時具有雙重心態(tài)，傾向于只轉移部分拖累企業(yè)發(fā)展的非經營性資產，而保留具有創(chuàng)收效益的資產。即只注重解除保障負擔，而忽視轉型需要對社區(qū)的支持。這樣，社區(qū)建設不僅得不到企業(yè)足夠的資源支持，更多的時候反而由于接受資產的陳舊和承載事務的繁多而增加了負擔。其次，由于“強單位”社區(qū)多建立在較偏遠的城鄉(xiāng)結合部，社會保障體系不夠完善，地域經濟也不夠發(fā)達，地方政府由于財力限制，也難以迅速對社區(qū)的建設提供資源扶持。最后，“強單位”社區(qū)多處于國有企業(yè)比較集中的區(qū)域，缺乏繁榮的多元經濟體系和完善的市場機制支撐，使社區(qū)建設難以得到有實力的非公有經濟力量的幫助。

第三，“強單位”社區(qū)組織和成員還沒有積累足夠的自我發(fā)展能力。一方面，社區(qū)的建設與發(fā)展不僅需要足夠的物質資本，也需要廣泛的社會關系資本。對“強單位”社區(qū)的組織和成員而言，在轉型前單位不僅是供給他們資源的重要部門，也是他們積累社會資本的主要場所，而在單位剝離了所擔負的社區(qū)職能后，原來與單位有關的社會關系也隨之失效，與單位以外的社會和政府建立關系，獲取新的社會資本需要較多的時間成本。另一方面，“強單位”社區(qū)的組織和成員長期在單位體制下生存。熟悉單位體制的運行規(guī)則和工作習慣，但對市場環(huán)境下的競爭規(guī)則缺乏了解，獲取足夠的信息以掌握新的規(guī)則也將需要較多的時間成本。這兩種時間成本的制約嚴重影響了“強單位”社區(qū)組織及其成員自我發(fā)展能力的迅速積累，使他們對外部競爭心懷憂慮，對舊體制充滿懷念，加重了對單位的依賴，缺乏充分的主觀能動性以推動轉型中社區(qū)的建設。

四、“強單位”社區(qū)轉型的對策

“強單位”社區(qū)轉型面臨諸多困難，意味著轉型并不只是簡單地職能交付與轉移，而是一項需要政府、企業(yè)、社區(qū)的共同努力與互動的復雜系統(tǒng)工程。針對上文提到的具體問題，特提出以下對策：

首先，“強單位”社區(qū)的轉型應該走一條漸進式的道路。轉型的成功，有賴于多元經濟體系的繁榮、社會保障體系的完善、理性社區(qū)文化的發(fā)展，以及社區(qū)對單位依賴情結的消解，這些不是朝夕之間就可實現(xiàn)的。如果一味追求一蹴而就，不僅會對轉型造成事倍功半的效果，還容易激發(fā)社會矛盾，影響穩(wěn)定團結。因此，“強單位”社區(qū)的轉型應采取漸進的方式，通過持續(xù)的試點一總結一糾錯，逐步摸索出科學合理的途徑。采取這一方式的主要優(yōu)點在于：一是漸進的方式能夠使轉型的利益相關方逐步認清體制改革的長遠收益，減少他們對短期既得利益的留戀，避免產生過大的摩擦成本；二是在對轉型具體途徑的信息了解不完全的情況下，漸進的方式有助于通過對轉型秩序和節(jié)奏的規(guī)范，摸清轉型的規(guī)律和方向；三是漸進的方式能夠為轉型的規(guī)則修正和糾偏預留足夠的緩解空間。

其次，“強單位”社區(qū)的轉型需要地方政府和管轄企業(yè)的國家部委的共同主導和支持…。對管轄企業(yè)的國家部委而言，一是要放松一些不必要的約束，下放足夠的權力，提高企業(yè)的主觀能動性；二是要加強部門之間的協(xié)調，打破所屬企業(yè)“辦社會”資源條塊分割的局面，消除資源流動的壁壘；三是要通過政策供給施加一定的行政壓力，促使企業(yè)完整地將過去“辦社會”的優(yōu)良資產交付社區(qū)，保證社區(qū)建設獲得足夠的資源支持。對地方政府而言，一是要促進社會保障體系的完善，保證社會保障能有效覆蓋到“強單位”社區(qū)所處的偏遠區(qū)域；二是要通過促進市場機制的完善，為單位冗余資源優(yōu)化配置提供統(tǒng)一的區(qū)域平臺；三是要推動地域文化和價值觀念的轉變，培育在市場經濟體制下的公民意識和競爭意識，為消除社區(qū)組織及成員對單位的依賴情結提供良好的外部軟環(huán)境。

再次。“強單位”社區(qū)的轉型需要多元經濟力量和非政府組織的充分參與。多元經濟力量和非政府組織能夠有效彌補“政府不能，市場失靈”的空間。在“強單位”社區(qū)的轉型中發(fā)揮以下作用：一是拓展單位改制后相關人員的就業(yè)空間。多元經濟與非政府組織的發(fā)展，將新增大量的就業(yè)崗位，為單位改制后相關人員就業(yè)提供新的出路，緩解公共部門的分流壓力。二是通過提供大量的信息咨詢、中介、培訓等服務，使社區(qū)組織及成員熟悉市場規(guī)則，獲取再就業(yè)技能，提高其自我發(fā)展的能力。三是通過有效組織社區(qū)成員參與各種活動，提高他們對社區(qū)建設的熱情和參與度。四是充當單位、政府、社區(qū)之間的聯(lián)系紐帶，以促進社會公信力的提升，緩解社會矛盾，維持社會穩(wěn)定。因此，不僅應該大力引導和扶植多元經濟力量和非政府組織的生長和發(fā)展，也應該提供充分的政策支持，使它們擁有足夠的能力參與“強單位”社區(qū)的轉型和建設。

最后，“強單位”社區(qū)的轉型需要建立有效的利益博弈和協(xié)商機制。轉型不能只偏重于公共效率目標的實現(xiàn)，也要充分考慮到各方利益的協(xié)調與補償。只有轉型的各行為主體在互信、互利、相互依存的基礎上進行持續(xù)不斷的協(xié)調與談判、參與合作、求同存異、化解沖突矛盾，才能最終實現(xiàn)公共利益的最大化。因此，對社區(qū)轉型的各種決策都不能只從某一方的利益角度出發(fā)，而是應通過建立信息公示和聽證會等平臺，讓各方能充分表述對轉型事務的意見，反映自己的利益訴求，以確保轉型決策的民主化、合理化和科學化。

(責任編輯：劉永淑)