干部掛職的制度期待

張　聰

不少受訪專家認(rèn)為，掛職人員的個(gè)人素質(zhì)和自我認(rèn)識以及掛職制度的不健全，導(dǎo)致了掛職的變形與走樣。掛職作為培養(yǎng)干部的一種模式，發(fā)揮過不少積極的作用。但隨著時(shí)代的發(fā)展，掛職也逐漸顯露出一些弊端，中央應(yīng)在制度方面加以完善、創(chuàng)新，以使掛職在干部培養(yǎng)鍛煉中能發(fā)揮出更大的作用。

2008年10月22日上午，原央視節(jié)目主持人王志抵達(dá)麗江任職。當(dāng)晚，麗江市政府為王志接風(fēng)，并邀請麗江新聞單位負(fù)責(zé)人舉行見面晚宴。另據(jù)麗江市新聞辦透露并經(jīng)王志本人證實(shí)，王志到麗江市掛職副市長外，還任云南省新聞辦和外宣辦副主任。

王志，央視知名主持人，憑《面對面》電視欄目一舉成名。日前，傳出王志掛職麗江，并經(jīng)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門證實(shí)，再度引發(fā)爭議。本刊記者留意網(wǎng)上言論，爭議焦點(diǎn)主要在于王志是否有能力有資格掛職做副市長，還有這種“藝而優(yōu)則仕”的掛職制度，是否合理合法。

然而，與其說人們把矛頭對準(zhǔn)王志，倒不如說是對掛職這種制度性安排的陌生和困惑。

博士們的“軟硬資源”

當(dāng)網(wǎng)絡(luò)言論在爭議王志作為央視主持人沒有按照公務(wù)員的合法途徑參與掛職時(shí)，經(jīng)王志本人和相關(guān)部門出面證實(shí)，此次王志被安排到麗江市掛職，是中組部、團(tuán)中央第九批“博士服務(wù)團(tuán)”赴滇有關(guān)工作的要求。

事實(shí)上，“博士服務(wù)團(tuán)”是中組部和團(tuán)中央，為了配合“西部大開發(fā)”，而在1999年開始實(shí)行的一項(xiàng)掛職援助行動(dòng)，掛職期多為一年。每年的10月中下旬，“博士服務(wù)團(tuán)”將陸續(xù)奔赴重慶、四川、云南、貴州等西部12個(gè)省市的機(jī)關(guān)或企業(yè)，進(jìn)行掛職鍛煉。

中央著力打造的西部省市“四類增長極”，集中在成渝地區(qū)、陜西關(guān)中地區(qū)、廣西環(huán)北部灣等重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)帶和幾個(gè)省會(huì)城市及周邊地區(qū)。從中央和東部發(fā)達(dá)省市遷徙到西部掛職服務(wù)的博士們，成為了這四類增長極和民族工作的助推器。

據(jù)了解，在中央人才戰(zhàn)略的統(tǒng)一規(guī)劃下，中央組織部積極推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職交流和掛職鍛煉，有計(jì)劃地從中央國家機(jī)關(guān)和東(中)部省市選派干部到西部地區(qū)任職，每年從西部地區(qū)選調(diào)400多名干部到中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉。同時(shí)，為加強(qiáng)對西部地區(qū)的科技人才支持和智力服務(wù)，中央有關(guān)部門繼續(xù)實(shí)施“西部之光”人才培養(yǎng)計(jì)劃、“新世紀(jì)百千萬人才工程”和選派“博士服務(wù)團(tuán)”到西部地區(qū)鍛煉服務(wù)等工作。這些人才培養(yǎng)計(jì)劃如一顆顆火種，給西部帶來了新希望，讓人才踏上了新征程。

異彩紛呈的掛職現(xiàn)象

“猛將必發(fā)于卒伍，宰相必起于州郡。”掛職從一開始就是和鍛煉干部相聯(lián)系的。

長期專注于我國干部掛職現(xiàn)象研究的中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系博士尹冬華說，除了鍛煉干部的需要，掛職干部還擔(dān)負(fù)著更重大的責(zé)任。

一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。在一些地方，選派公務(wù)員到其他地區(qū)的機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位掛職，是他們招商引資計(jì)劃中的一個(gè)重要部分。通過掛職，不僅可以學(xué)到發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)思路和經(jīng)驗(yàn)，而且更為重要的是，可以為本地帶回?cái)?shù)額相當(dāng)可觀的投資。而名人掛職，對一些地方的知名度提升則起了很大作用。

同時(shí)，如各地委派公務(wù)員到基層(鄉(xiāng)村兩級)掛職，就往往包含加強(qiáng)基層組織建設(shè)的目的；而選派干部到國有企事業(yè)單位掛職鍛煉，一般附帶有協(xié)助企業(yè)進(jìn)行改制、增強(qiáng)企業(yè)活力之目的。這些表明掛職制度已成為中國特色的國家治理的一部分。

如今新出現(xiàn)了各種掛職現(xiàn)象。事業(yè)單位、國有企業(yè)中均出現(xiàn)掛職現(xiàn)象。最新出現(xiàn)的還有民企掛職和國外掛職。

按照掛職的目的，他將掛職分為兩類。一類是突出服務(wù)功能的。中組部人才局的博士服務(wù)團(tuán)就屬于這一類型。其成員主要是以專業(yè)技術(shù)人員為主，目的是培養(yǎng)復(fù)合型人才。另一類是培養(yǎng)后備干部。中組部的干部局、組織局所組織指導(dǎo)的官員掛職都是這一類型。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機(jī)關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機(jī)關(guān)乃至中央國家機(jī)關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機(jī)關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機(jī)關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進(jìn)行鍛煉。

尹冬華觀察到，各地關(guān)于掛職的制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)：青島出現(xiàn)掛職導(dǎo)師制，給掛職干部配備一個(gè)導(dǎo)師，縮短他對當(dāng)?shù)毓ぷ鞯倪m應(yīng)期；遼寧省、福建南平市都出臺了自己的地方掛職條例；四川近兩年出現(xiàn)了海外掛職。

從掛職“走形”到統(tǒng)一制度的期待

目前干部掛職期限通常為1年，用一位掛職干部的話來說，基本熟悉情況就需要大半年，真正干事兒的時(shí)間也就5個(gè)月左右。“這似乎是一個(gè)難解之題”。中央黨校黨建部教授李民說。

而這只是當(dāng)前干部掛職制度需解決的諸多問題之一。“一些掛職干部徒有掛職的空名。掛職人員成為拉關(guān)系、跑項(xiàng)目的聯(lián)絡(luò)員。對掛職干部管理、考核不嚴(yán)。掛職干部對自己要求不嚴(yán)。這些問題與矛盾不能不引起重視。”國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授龔維斌說。

地方公務(wù)員掛職京官就一直遭人詬病。尹冬華說，有些地方干部掛職“京官”不過是“跑部錢進(jìn)”的變種。一些地方干部上掛中央各個(gè)部委，意在中央的項(xiàng)目、資金。往往是地方和部委搞好關(guān)系、上下活動(dòng)的一種方式。

下掛也同樣存在很多問題。最典型的如掛職民企。2004年，江蘇省通州市就曾以市委“紅頭文件”形式規(guī)定：市級機(jī)關(guān)(不包括公、檢、法機(jī)關(guān))干部，一半留在機(jī)關(guān)，一半到民企掛職幫扶，為期1年，每年輪換。官員直接介入企業(yè)，則被視為是“紅頂商人”的變種。

在尹冬華看來，這種短期“空降”，一方面會(huì)導(dǎo)致有些掛職人員將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)“短暫過客”；還有些掛職人員(主要是下派掛職的)，則借助原單位的強(qiáng)勢地位，對接收單位的工作指手畫腳甚至干脆取而代之。

而對于派出和接受單位來說，也面臨著一些“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說，在短期內(nèi)無疑是一種損失。與此同時(shí)，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎(jiǎng)金以及一定量的掛職補(bǔ)貼。因此，有的派出單位干脆稱之為“為他人做嫁衣”。

對接受單位，則顧慮掛職時(shí)間一般不超過2年，一般不敢安排具體的、分管某方面工作的實(shí)職，這樣掛職人員很難得到實(shí)際的鍛煉。

這些問題，均源于實(shí)施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，對掛職人員的管理和考核也出現(xiàn)“真空”。比如，掛職與提拔使用的關(guān)系，目前各種掛職規(guī)則中都未詳細(xì)加以說明，后者只是籠統(tǒng)地規(guī)定“掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。

中組部曾于1994年發(fā)布《關(guān)于干部掛職鍛煉工作有關(guān)問題的通知》。2000年6月，中組部在《深化干部人事制度改革綱要》中，最終給了干部掛職明確的地位，稱之為“干部掛職鍛煉制度”。

而在當(dāng)前，雖然掛職已成為干部人事制度的一個(gè)重要組成部分，但迄今都是依據(jù)中央和地方的專門文件進(jìn)行的，缺少一部全國統(tǒng)一的條例和實(shí)施細(xì)則。

在尹冬華看來，沒有具體的管理辦法就會(huì)引發(fā)一些問題，“比如，對上級機(jī)關(guān)干部缺乏監(jiān)管，就容易滋生腐敗；在地方上只能掛虛職的干部，能發(fā)揮的作用有限；掛職之后的評價(jià)，往往掛好掛壞一個(gè)樣，導(dǎo)致掛職缺乏激勵(lì)作用。”（摘自《大地》）