環境法律與環境政策的抵牾與交融

劉　超

摘 要：環境法律實質上僅是社會悲劇性地分配資源的一種手段，市場、習俗、慣例和政策等手段都綜合參與決定了資源的分配，在環境侵權救濟中，環境政策是影響環境法律的重要因素。環境政策實施對于環境法律在環境侵權救濟中的影響可以分為三個層面：公共政策的演進促進環境侵權法律責任機制內在機理的更新；專門的環境政策催生新的環境法律、更新環境法律機制；地方政府對于中央環境政策再界定過程，形成了多種類型的地方環境政策，對于環境侵權救濟的影響也呈現出多種形態。

關鍵詞： 環境法律；環境侵權救濟；公共政策；環境政策；政策再界定

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

環境法律要實現預期效果必須具有良好的制度環境，因為環境法律通過對現實矛盾予以法律格式化的路徑來分配社會資源，社會對資源的分配具有悲劇性^［1］，環境法律僅是社會悲劇性地分配資源的一種手段，市場、習俗、慣例和政策等手段都綜合參與決定了資源的分配。現實社會中，環境政策對于環境法律實施的影響非常大，但已有的研究過于簡單地總結了政策因素對于環境法律實施的干預。因此，迫切需要細致分析環境法律與政策的抵牾與交融，以揭示環境法律與環境政策在應對環境問題中相互關系的真實狀況和關系類型，環境侵權的救濟在現實法律實踐中最為突出地反映了這種關系范疇。

一、環境法律與環境政策關系的分析框架

環境政策是公共政策的一個組成部分。公共政策是政府、政治團體以及其他公共部門社會成員或者公共部門自身的限制規則或引導措施，是一種權威性的價值分配方案，任何一項具體政策都涉及其相關群體的利益^［2］。按照涉及的不同領域，公共政策可分為福利政策、環保政策、經濟政策、衛生政策、教育政策等。任何公共政策均是以解決公共社會問題為指向的，環境問題作為眾多的公共社會問題的一種，被納入公共政策關注的視野，便形成了環境政策。

我國法學界對于法律與政策二者之間關系的論述較為宏觀而抽象，是在認定法律與政策存在重大分野的前提下論述二者關系的：二者都是上層建筑的組成部分，反映了經濟基礎的要求，政策指導法律的制定和實施，政策需要法律貫徹實施^［3］。在權威的法理學著作中認為，“政策和法律在階級本質、經濟基礎、指導思想、基本原則、社會目標等根本方面是高度一致的。”^［4］現有對于法律與政策關系的進一步深入論述也表現在采取何種制度路徑把政策轉化為法律（注：相關的研究有方世榮：《論政策轉化為法律的基礎和條件》，載《湖北行政學院學報》2006年第4期；方世榮、周偉：《政策轉換為法律的正當程序研究》，載《河南政法管理干部學院學報》2006年第6期；丁麗紅、劉冬艷：《政策轉化為法律前的審查制度》，載《湖北行政學院學報》2006年第4期；等等。）。由于學界對于法律與政策關系的認識處于抽象層面，所以環境法律與政策的關系也涵蓋在這些論述之中。當然，也有學者從剖析制定法視角，分析在中國當代制定法中，政策占據了重要的并且是非常顯著的地位，有時甚至是主導的作用，這在中國的特定歷史文化語境中，具有了更大的政治合法性和實踐可能性^{［5］［6］}。

國外學術界對于環境法律與環境政策關系的處理沒有那么簡單生硬，這來源于不同的法律系統和不同語境對于二者的認識上的差異。尤其是在靈活性很強的英美法系國家，政策本身是法律邏輯展開必不可少的環節。美國的環境保護法律最為完善，它把環境法律作為環境與自然資源管理政策的一種工具，其基本思路就認為美國的環境保護法律本身就是公共政策（注：參見美國未來資源研究中心保羅?R．伯特尼、羅伯特?N．史蒂文斯主編：《環境保護的公共政策》（第2版），穆賢清、方志偉譯，上海三聯書店/上海人民出版社2004年版，書中分別介紹了空氣污染政策、氣候變化政策、水污染政策、危險廢棄物與有毒物質政策和固體廢棄物政策等，在這些政策介紹中分析了相關的環境法律。瑞典托馬斯?思德納重點探討為了制定和實施良好的環境與自然資源政策，人們到底需要做什么，并且在專門章節探討了法律工具的使用，參見托馬斯?思德納：《環境與自然資源管理的政策》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯書店/上海人民出版社2005年版。）^［7］。日本也是世界上環境法制發達的國家，日本對于環境法律與環境政策有了清晰區分，并且非常注重剖析環境法律與其他政策手段在環境保護中不同的效率價值^［6］。

學界和實務界普遍認為

我國現有的環境政策與環境法律存在著嚴重抵牾之處，這是環境侵權狀況嚴重和法律在救濟環境侵權中“客觀不能”的重要原因，尤其地方政府出臺了一些不利于環境執法的地方保護政策加劇了這一后果。現實情況總能作出這些“一言以蔽之”的總結嗎？我們需要細致考察在具體情勢下我國的環境政策與環境法律有何關系，政策對于環境法律在救濟環境侵權中有何影響，概括而言有以下三個層面：

（一）環境政策的演進對環境侵權法律責任內在機理的更新。當下社會環境政策的演進，對于環境侵權法律責任內在機理的更新產生了積極促進作用。

（二）國家環境政策對于出臺專門的環境法律或者環境法律制度的推動作用。環境政策內生于國家發展戰略，外在表現為環境法律制度，尤其是處在社會轉型時期，國家的環境政策必然在很多方面通過環境法律得以實現。

（三）地方推行的環境政策對于環境法律機制在環境侵權救濟中的影響。地方對國家環境政策再界定過程，對于環境法律在救濟環境侵權中會有不同影響。

二、公共環境政策的演進對環境侵權法律責任機制內在機理的更新

侵權責任的追究需要考察侵權行為的構成要件，一般來說，環境侵權責任的構成要件包括：第一，行為主體實施了污染環境等致害行為；第二，發生了損害結果；第三，致害行為與損害結果之間具有因果關系。實際調研情況發現，實踐的發展已經遠遠超越了抽象學理限定的框架，其中，環境政策的目的訴求發揮著極為重要的影響。

環境政策活動是以解決環境問題為取向的，主體在特定民主程序下廣泛參與和連續抉擇，使得公共社會問題轉化為政府下決心要解決的公共政策問題，環境社會學的研究表明環境問題經歷了這一階段而成功地成為了公共政策關注的核心問題之一，而這對環境侵權法律救濟的積極影響表現在對環境侵權責任構成要件認定方面。

（一）環境違法行為從主觀標準向客觀標準的拓展

傳統民事責任以侵權行為具有“違法性”為必要條件，通常情況下的損害他人人身和財產的行為屬違法行為，行為人只對違法行為承擔責任。“違法性”要件可歸入道義責任的范疇，代表了法律對于特定行為的負面評價。從根本上說，對于環境的侵害是在經濟發展過程中的不可避免的后果，環境資源存在的稀缺狀態甚至并非由資源絕對匱乏所造成，而是一個社會經過有意識選擇的結果，因為社會不愿由此而舍棄其他的利益^［7］。因此，某種意義上說把何種行為規定為可歸責的“環境侵權行為”，很多時候來源于國家公共政策的選擇，否則環境侵權者完全可以基于環境侵權的合法性，否定自己的環境侵權責任。國家必須允許企業排污行為的存在，只是通過制定環保標準將其排污限制在“忍受的限度之內”，只要是不超過國家規定的排污就可以發給排污證，表示了國家對其排污行為的認可，不屬于“違法行為”，但并不免除其侵權責任，這是來源于“有損害就有賠償”的社會正義的要求。

我國的環境侵權救濟實踐之所以有這些轉向，與近些年來實行的環境公共政策緊密聯系。20世紀80年代初以來我國政府一直將“環境保護”作為一項基本國策，要求合理開發利用自然資源，努力控制環境污染和生態破壞，防止環境質量惡化。20世紀90年代中期以來，國家發展戰略定位于科教興國和可持續發展。政府提出了與之相應的15年（1996—2010年）環境保護工作要求：2000年力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區的環境質量有所改善；2010年基本改變環境惡化的狀況，城鄉環境有比較明顯的改善^［8］。實現上述目標的兩項重要措施是制訂了《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》。在此環境政策背景下，法律機制也要服務于國家的宏觀政策，相應的環境保護的訴求并不當然地讓位于經濟發展，考察是否發生環境侵權行為也不再以道義可譴責性為依據，“以經濟建設為中心”不能否認其他的社會價值訴求，判定環境侵權中發生的“違法行為”的標準要更多顧及到哪些是社會追求自身政策目標中反對的行為。

（二）損害事實到危害事實的范圍拓展

損害事實既是侵權行為所產生的危害后果，同時也是承擔侵權責任的依據。環境侵權的成立，并不以發生實際損害為要件，只要經過科學上的判斷，確定其事實具有造成損害的危險蓋然性即可^［9］。傳統侵權法上認定的損害事實是對于人身、財產或者是精神的實際的或可預見的損害，但在科學研究的揭示和環保主義者的呼吁下，公眾環保意識覺醒，政府高度重視，在公共政策上已經高度重視和重新評估環境侵害行為的危害后果，需要法律在追究環境侵權責任時把損害從傳統的人身、財產損害，拓展到環境損害（或生態損害），如歐洲委員會2000年2月9日在布魯塞爾提出的《歐盟環境民事責任白皮書》就明文規定損害既包括傳統損害（對健康和財產的損害），也包括環境損害（場所污染和對生物多樣性的損害）。中國在公共政策演進上也體現了這一點；1972年派代表團參加斯德哥爾摩聯合國人類環境大會為起點，1983年在國務院第二次全國環境保護會議上規定把環境保護作為中國的一項基本國策；2003年十六屆三中全會《關于進一步深化經濟體制改革的若干問題的決定》中提出“科學發展觀”。2004年十六屆四中全會《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中“構建社會主義和諧社會”概念的首次完整提出；2007年的十七大報告中明確提出了建設生態文明。這些公共政策的演進對環境法律在追究造成環境損害風險活動的法律責任時，必然有潛在或者實際的影響。在中國法律實踐中就體現在需要對環境侵權的原因行為從污染行為拓展到生態破壞行為，需要在全面認識環境對于人類的經濟價值、生態價值和精神價值的基礎上，把環境損害納入環境侵權法的規制范疇，因為環境損害直接侵犯了人類的陽光權、寧靜權、清潔水權、清潔空氣權、通風權、眺望權和自然景觀權等環境人格權益。（注：陽光權、寧靜權、清潔水權、清潔空氣權、通風權、眺望權和自然景觀權等新型權利都屬于環境人格權的具體內容，參見呂忠梅：《溝通與協調之途——論公民環境權的民法保護》，中國人民大學出版社2005年版，第254－258頁。）環境法與傳統法律部門把環境視為純粹的客體不同，還承認環境某種意義上的自身價值，所以環境法律責任還包括了人對環境的責任。更加注重環境法律在救濟環境侵權中保護的客體范圍，也是我國建設生態文明、構建和諧社會和“兩型社會”的制度安排，因為環境侵權行為是一種典型的環境不友好行為，救濟環境侵權是構建“兩型社會”的底限要求。

（三）環境侵權因果關系認定的環境政策影響

傳統的侵權責任構成中，要求違法行為與損害后果之間有因果關系，在環境侵權法律責任追究中要求致害行為與損害后果之間存在因果關系。此種因果關系的認定非常困難，法律上的因果關系是以事實上的因果關系為基礎的，因為科學發展而引發的對社會生活的某一方面的因果關系的認定、理解和把握就常常會對法律制度，并對通過這一制度完成的責任分配產生重大影響^［10］。環境法律不能等待自然科學上的因果關系得到充分而明確的解釋之后，才以此為依據進行責任分配，因為“遲到的正義是非正義”。因此，環境法律上因果關系的認定還賴于人類行為規則設計。

因果關系最重要意義在于責任分配，尤其是在法院在對環境侵權責任的認定中。在某些情況下，例如需要對被告或者第三人行為的合理性進行評估時，價值判斷也會影響因果關系判斷。而這種價值判斷并不是固定的，而是在具體的社會情勢下具有流變性的，它們借助的是構成日常生活一部分的一個概念，普通群眾，包括陪審員們，在接受最低程度的指導后就能夠掌握它們^［11］。卡多佐也認為，法律的邏輯推理固然重要，但影響判決結果最重要的依據應該是公共政策的考量，比較原告與被告的行為，分析整個案件社會觀念與價值判斷，得出合乎公平正義的結果^［12］。

三、專門的環境政策催生新的環境法律、更新環境法律制度影響環境侵權救濟

環境侵權是通過對環境污染和生態破壞為中介來侵犯環境權利的，因此，環境法律體系是否有效地規制環境污染和生態破壞行為，從根本上影響到環境侵權是否能從源頭上予以救濟。國家宏觀的環境政策需要落實到具體層面，綜觀近些年來的社會實踐，可以發現環境政策的演進催生了專門的環境法律，也更新了一些環境法律制度。

（一）環境政策催生的專門環境法律

總體而言，中國改革開放后陸續出臺的政策是越來越重視經濟發展中的環境保護，重視環境問題的解決，而此過程也是中國的環境法律體系逐步完善的過程，二者在實踐中的作用是交織在一起的。現實生活中，我們傾向于把一些重要的環境政策轉化成為了專門的環境法律，以下僅舉兩例：

1．循環經濟政策與《循環經濟促進法》

循環經濟是指在生產、建設、流通、消費和廢物處理等階段，遵循生態規律和經濟規律，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以清潔生產、產品延長使用、資源循環利用和循環消費為主要內容的經濟活動。循環經濟概念的核心是減量化，實際就是提高資源的生產率。這一經濟發展理念包括的內容非常龐雜，作為一種專門的經濟發展政策在中國有一定的演進過程。我國目前的循環經濟政策包括：第一，廢舊資源綜合利用及相關環保產業政策；第二，清潔生產政策；第三，資源能源開發利用政策；第四，生態農業政策；第五，環境友好型產品相關政策。從1985年出臺的《國務院批轉國家經委〈關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定〉的通知》（國發［1985］117號）到2005年國務院印發的《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》期間，共有超過100個法律法規和指導性政策出臺，其中也包括2002年頒布的《清潔生產促進法》。

正是我國在發展進程中對于循環經濟政策的重視，特別是《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》提出，中國力爭到2010年建立比較完善的發展循環經濟法律法規體系、政策支持體系、體制與技術創新體系和激勵約束機制。因此，經過多次草案修訂與審議，十一屆全國人大常委會第四次會議已于2008年8月29日表決通過《循環經濟促進法》，該法將于2009年1月1日起施行。當然，也有論者從該法的可操作性、立法的現實條件和與已有的法律體系的沖突與重疊等方面，對于制定專門的《循環經濟促進法》可能存在的問題進行了反思^［13］。

2．清潔生產政策與《清潔生產促進法》

清潔生產政策屬于循環經濟政策的一個組成部分。清潔生產是20世紀80年代發展起來的一項新的、創造性的保護環境的戰略措施，是可持續發展戰略的標志，體現“全過程控制污染”機制的精神。《21世紀議程》中所提出的全過程控制思想就包括清潔生產三個方面的內容，即采用清潔的能源、少廢無廢的清潔生產過程和對環境無害的清潔產品。

我國近年來十分注重清潔生產政策的貫徹，專門出臺政策文件有1997年的國家環保局《關于推行清潔生產的若干意見》（環控［1997］0232號）》、1999年《關于實施清潔生產示范試點計劃的通知》（國經貿資源［1999］402號）、1999年《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄（第一批）》（國家經貿委員第6號令）、2000年國家經貿委《國家重點行業清潔生產技術導向目錄》（第一批）和2001年《關于開展清潔生產審計機構試點工作的通知》（環發［2001］154號）等。2002年頒布的《清潔生產促進法》就是這些清潔生產政策的進一步發展和體現。該法的第一、二、四章基本上都是政策性的條文，規定了一系列的國家政策，包括經濟政策、社會政策、技術政策等等。將政策與法律結合起來，以政策為法律的主要內容，是《清潔生產促進法》的重要特點，也是它與傳統法律文件最大的不同之處。可以說《清潔生產促進法》基本上是一部政策法，是政策的法律表現形式。

（二）環境政策演進與環境法律制度的更新

20世紀80年代中國的環境政策建設主要致力于：建立環境標準和法規、加強環境監測和環境統計。相應的具體的環境政策有“三同時”、“排污收費”、“環境影響評價”、“環境保護目標責任制”、“企業環保考核”、“城市環境綜合整治定量考核”、“排污許可證制度”、“污染集中控制”、“污染源限期治理”等等（注：對于此一時期中國環境政策的演進和具體內涵的詳細論述參見張曉：《中國環境政策的總體評價》，載《中國社會科學》1999年第3期；李京文主編：《走向21世紀的中國經濟》，經濟管理出版社1995年版；曲格平：《中國環境問題及對策》，中國環境科學出版社1984年版。）。上述環境政策構成了中國環境保護基本法的主要制度體系，由于這一階段是中國經濟體制向市場經濟漸進的改革時期，環境保護政策還帶有濃厚的計劃經濟的色彩，即行政命令有余，管制手段為主，市場手段不足，這構成了已經形成的環境法律制度的特征，出現了“三同時”制度這種被認為具有中國特色的、指導企業治理污染的過程控制制度，并且該制度在中國適用最為廣泛。排污收費政策而催生的環境費制度和排污許可證政策催生的排污權交易制度都帶有明顯的管制特征。1978年中共中央批轉國務院關于《環境保護工作匯報要點》的報告中就首次提出了進行環境影響評價工作的意向，隨后的環境保護基本法、單行法和2002年頒布的專門的《環境影響評價法》都不斷完善了該制度，但是不徹底的環境影響評價制度實施起來會出現諸多問題，2007年爆發的廈門PX事件，集中反映了現行的環境影響評價制度存在的問題（注：對于我國現行的環境影響評價制度的具體缺陷分析參見呂忠梅、劉超：《多種博弈與訴求下的劍走偏鋒——法社會學視野下的環保風暴》，載呂忠梅主編：《環境資源法論叢》（第7卷），法律出版社2007年12月版以及劉超：《環境法的缺失與廈門PX事件》，載《江漢大學學報》（哲學社會科學版）2008年第3期。）。在當時的政策背景下產生的限期治理制度在現實的環境侵權救濟中也存在制度失效之處^［14］。

20世紀90年代以后，特別是21世紀以來，改革開放進一步深化，經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，國家發展戰略定位于科教興國和可持續發展。政府對環境保護的重視已經從倡導轉向基本國策和大政方針，推動可持續發展觀從環境法秉持的理念體現為具體法律機制和制度設計，環境與發展綜合決策也全面拷問了環境法律體系。

具體而言，環境政策的演進對具體環境法律制度的創新促進作用表現在：

（一）由偏重“命令——控制”制度類型向基于市場的經濟激勵制度的兼顧，并且后者發揮越來越重要作用。比如環境費制度的創新，在先后修改頒布的《海洋環境保護法》（1999年）和《大氣污染防治法》（2000年）中廢除了超標排污收費制度，首次確立了“達標收費，超標排污違法”的新的排污收費制度，并且2002年國務院還修改制定了《排污費征收使用管理條例》，對排污費征收和使用管理作出了明確規定；同時在我國部分省市也開始實施重點污染物排放許可證制度的基礎上試行排污權交易。還在討論的制度創新有環境稅制度。2007年10月，中共十七大報告提出要“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償標準”，資源與環境問題被提至更高的層面。開征環境稅將成為2008年政府重點推進的稅收政策之一。

（二）戰略環評制度。在發生一系列重大環境事件后，環境法學界已經開始討論在法律修改中要把戰略環評制度納入到正式的制度體系內。戰略環評是指對政策、規劃或計劃及其替代方案可能產生的環境影響進行規范的、系統的綜合評價，并把評價結果應用于負有公共責任的決策中。它是為了針對現有的環評制度中僅針對項目開展環評的缺陷而提出的。

（三）環境保護問責制。雖然我國在之前的環境政策中也推行了“環境保護目標責任制”，但并沒有成為一種正式制度約束。近幾年頻繁爆發的突發公共性危機和重大惡性環境事故，使得行政問責制引起高度重視。我國在2006年2月20日起公布施行的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》詳細規定了環境保護問責制的具體內容。

（四）環境法保障人體健康的立法目的從虛化到實化。我國的環境法律體系明確規定了要實現“保障人體健康”的立法目的，但迄今為止都是一個虛化的價值理念，并沒有體現在具體的制度設計上，可以預見，這種情況很快將會改變。2007年11月5日，國家衛生部、環保總局和發展改革委員會等18個部門正式聯合啟動《國家環境與健康行動計劃（2007－2015）》（以下簡稱《計劃》）。該《計劃》是中國政府相關職能部門共同制訂的我國環境與健康領域的第一個綱領性文件，因此《計劃》在近幾年內將成為控制有害環境因素及其健康影響、減少環境相關性疾病發生、維護公眾健康，落實“環境保護”基本國策的重要環境政策，而這

對我國的環境法律政策從宏觀思路到具體制度的更新提出了新的要求。

四、環境政策再界定過程對環境侵權救濟的影響

環境侵權的特殊性在于，行為人以對作為媒介的自然環境的危害來侵害他人的權利，以法律途徑救濟環境侵權就需要在完善公民環境權利的制度體系建構和完善國家環境管理制度兩個層面同時并重，法律制度自身的普適性特征要求其在解決環境侵權個案時能具體適用，而具體環境執法與司法實踐受到環境政策再界定過程的影響

（一）環境政策的再界定

環境政策的再界定是指，地方政府在執行政策之前，對中央環境政策中的基本原則、基本要求進行細化，制定出具體的操作細則，形成地方環境政策的過程。中國作為一個民族眾多、疆域遼闊、各地區發展不平衡的大國，存在著中央和地方的分權，這種分權不僅可以分擔治理的責任，而且由于各地制度的差異會帶來不同的制度收益和成本，會有助于治理目的的實現^［15］。具體到環境治理中也體現這一行政體制運作的特點，環境政策的運作（制定與執行）存在著分離性，中央政府只負責決策，而政策的具體執行由地方政府來進行，二者之間存在一種委托—代理關系。由于信息不完全和有限理性問題的存在，導致權力中心制定出來的政策都比較粗略，只是對政策涉及到的有關方面作原則性說明，具有高度不完全性的特征。因此，地方政府在執行政策之前，必須對政策進行再界定。事實上，政策的制定與實施有時候是交織在一起的，各級地方政府經常需要根據地方的具體情況不斷對政策進行再界定和調整^［16］。

地方政府對環境政策的再界定主要表現在以下幾種方式上：

1．地方政府對中央環境政策進行具體化并嚴格執行。國家制定的很多環境政策由于要統籌全局，也由于信息缺失，一般只是對政策的基本目標和“精神”作出原則性規定，而沒有規定實現目標的具體手段，這時需要地方根據當地實際情況進行實施與操作。有的地方政府會根據當地情況對中央環境政策進行具體化并嚴格執行，以符合中央環境政策精神，實現其目的。這些一般都是中央特別重視和關注的，并作了強制性規定的政策。

2．地方環境政策公然違反或者“陽奉陰違”中央環境政策。中央政府和地方政府存在著視域和目標設定上存在差異，中央注重保護環境的重要性以及從全局和長遠上考慮環境保護與社會經濟發展之間的聯系，地方政府作為中央政府一級代理機構要貫徹中央環境政策，但經常出于政績訴求會規避中央宏觀政策要求和監管，追求短期經濟目標。所以，現實中經常會出現地方政府在環境治理中公然違反或者“陽奉陰違”中央環境政策，尤其是在一些偏遠地區和落后地區。比如媒體經常曝光的地方環保局引進污染項目事件。

3．“用足”地方權力，創造性地體現中央環境政策精神以最佳保障和救濟公民環境權利。中央環境政策在確定指導思想、基本目標與原則等作出基本規定后，也提供了政策具體化和創新的空間，允許地方政府結合本地區的實際情況制定相應的地方性政策。有些地方政府在政府政策定位上高度契合國家環境政策，會結合地方特色，“用足”地方權力，以最佳的政策來保護環境和保障公民環境權利。比如廈門市“用足”《立法法》規定的較大市立法權，在《廈門市環境保護條例》（2004年修訂）中規定的代執行制度，適用的對象是一切造成環境污染和生態破壞，而又拒不履行整治恢復責任或者整治恢復不符合要求的主體，突破了《固體廢物污染環境防治法》中“代處置”制度僅適用于“生產危險廢物”的單位的規定。

4．打政策的“擦邊球”，在執行中央環境政策時，盡量向本地的地方利益傾斜，以多種形式使中央環境政策落空。現實中這種情形最為常見，公然違反中央環境政策的地方政策極為少見，而在地方發展定位上完全契合中央環境政策的地方政府也不多，經常出現的利用國家環境政策宏觀性、原則性，在結合地方特色予以具體化時附帶了地方利益的訴求。

（二）政策再界定的地方環境政策對環境侵權救濟的影響——以調研材料為例

以調研材料為例，下面對各地政府對國家環境政策再界定，從而形成的地方環境政策作出一個類型化的分析，以此細致區分不同類型的地方環境政策對環境糾紛解決、環境侵權救濟的影響。

1．環境友好型地方環境政策對環境侵權救濟的積極作用

環境友好型的地方環境政策有助于環境侵權救濟，具體又可以分為以下兩種：

（1）地方政府定位建設生態型省市，在此發展目標下的地方環境政策有助于環境侵權救濟。典型的省份是海南省。1998年底，中共海南省委、省政府作出了建設生態省的戰略決策，1999年初，國家環保總局批準海南為全國第一個生態示范省。海南省在1999年第二屆人大二次會議全體代表一致通過了《關于建設生態省的決定》，進一步明確了生態省建設的戰略地位和目標任務，賦予了生態省建設的法律地位。這在中國內地各省、區尚屬首例。在這一系列的構建生態省的地方政策體系下，海南省的環境保護總體狀況較好，政府在執行國家環境政策和出臺地方環境政策時，非常注重環境保護，這從源頭上減少了環境污染和生態破壞，切斷了環境侵權的原因行為。調研資料顯示，海南省發生的環境侵權案件非常少。

典型的城市代表是廣東省珠海市。珠海市在特區創立之初就進行了建設現代化生態城市的戰略選擇。在建設生態城市的定位之下，珠海市出臺了很多相關政策來實現這一目標。1992年以來，珠海制訂了《珠海市城市規劃條例》、《珠海市環境保護條例》、《珠海市飲用水源水質保護條例》、《珠海市環境保護“八個不準”的規定》等一系列地方性法規，使生態建設和環境保護工作逐步走上法制化軌道，使得珠海市的環境現狀和環境保護狀況已處在全國前列。珠海市充分利用較大市立法權，重視《珠海市環境保護條例》在保護環境、解決環境糾紛中作用，在2008年發布的《珠海市環境保護條例（征求意見稿）》中規定的很多制度，較國家立法和其他省市立法都具有先進性和前瞻性。對環境侵權救濟有直接適用效力的是，首次明確規定了公民的環境權利，并且有32個條文詳細規定了法律責任，改變了環境法律規范中經常出現的責任體系存在嚴重的不足、違法責任過輕，導致違法成本過低，不能有效地救濟環境侵權的弊病。

（2）地方產業結構合理，已經逐步推行可持續發展的經濟增長模式。這些省市一般經濟相對發達，當地政府積極實施環境與發展綜合決策機制。首先能夠在經濟發展中采用環境友好型發展模式，減少環境糾紛的發生，從源頭上控制環境侵權的原因行為；其次，這些地方政府特別重視環境案件的處理，有助于環境侵權救濟。

典型城市有上海市。在上海市法院系統獲取的調研資料來看，從1995年到2007年，上海市有關環境訴訟的案件中，民事污染損害賠償糾紛約90件、環境行政訴訟不足20件、環境刑事訴訟1件，無行政復議和申請強制執行的案件，且其中有相當一部分是重復的，相對其他性質的案件，數量非常少。當地法官認為其原因是上海市產業結構已經更新換代，傳統產業少，污染相對較小；上海市各級政府在防治環境污染、保護環境上相當強勢，各級政府注重環境糾紛發生后，追究行為人的責任和救濟受害人的權利。

2．環境不友好型地方政府環境政策對環境侵權救濟的消極作用

我國當下各省市實行的地方環境政策中不符合環境友好型要求的占多數，這些政策多數不會體現為成文文件而是體現在政府的行動導向中、體現在當地環境執法司法人員的環境案件處理中。調研顯示，這些地方政府會把解決環境糾紛、救濟環境侵權時存在的問題和弊端往往總結到當地的經濟發展現狀和現實情勢的制約、歸咎于現行法律上的漏洞和弊病、推脫到執法力量的薄弱和環境司法本身存在的技術上的困難。其根本原因是，在國家宏觀環境政策再界定過程中，中央與地方政府在認知和目標機制上存在的差異，在于中央與地方利益博弈過程中，地方政策的局部、短期預期與國家政策的全局、長遠預期的抵牾。概括而言，也可分為兩種類型：

（1）資源消耗型地方政府環境政策。這些地方自然資源的豐富，經濟發展以粗放型、資源消耗型模式為主，導致了環境污染和生態破壞嚴重，對公民環境權利侵犯現象經常發生。典型如山西省。山西省是資源大省，煤炭生產是當地環境污染和生態破壞最主要的原因，頻繁爆發的突發煤炭事故，也是山西省環境案件和環境侵權最重要的原因行為。調研資料顯示，基于山西省煤炭產業在經濟發展中的重要地位，經濟發展過于倚靠現有的自然資源，經濟結構單一，致使該地的經濟利益與環境保護呈現出尖銳的矛盾，政府往往以行政手段平息環境糾紛，導致山西當地居民對于長期生活在重度污染中已習以為常，權利意識很差，不愿主動尋求救濟，由此而導致的環境侵權訴訟非常之少。對于因環境污染導致的權利受損，受害者多傾向于與侵權者私下協商解決，盡量回避司法程序，法院事實上處理的只是環境侵權案件中的一小部分，環境侵權救濟機制中，法院審判并不是目前環境糾紛解決的主導方式。并且，即使是少數環境侵權案件經過法院審理，判決結果在事實上很難以執行。

以下的案件統計數據明顯與山西省環境侵權事實情況不符，這表明在山西省很難通過訴訟途徑救濟環境侵權。

（2）新舊經濟發展模式轉型時期的地方政府環境政策。這些省市在全國范圍內占大多數，堅持以經濟發展為中心也注重環境保護，為湖北、河南、重慶等大部分中西部的省市。這些省市會出臺一些積極保護環境的政策救濟環境侵權，但總體上其地方環境政策還不符合環境友好的要求，特別是在經濟發展和環境保護有沖突時，當地政府的政策導向對于環境侵權救濟不利。調研資料顯示，這些地區通過訴訟途徑救濟環境侵權不少，但在此過程中受到政府干預嚴重。某些企業的經濟效益較高，為地方經濟的發展做出了一定的貢獻，當它們對環境造成污染和損害時，法院在審理這些案件的時候，必然受到政府的干涉，政府不會讓法院的判決影響企業的發展，進而影響到地區經濟的發展。尤其是在一些經濟發展相對落后的內陸省份地區，司法機關的工作與其他所有性質工作一起都必須堅定服務于地方經濟發展這一“政治任務”。

結語

現實環境法律實踐中，環境政策的影響已經彌散到從環境立法到環境法律實施的各個環節。二者的關系絕不止于現在普遍認為、初步總結的二者的抵牾之處——環境政策破壞了環境法制統一、阻礙了環境法律實施。環境政策是一個立體的系統，這決定了它與環境法律的關系必然是多層次的、綜合性的。總體來說，我國陸續出臺的宏觀的環境政策是逐步向注重環境保護、可持續發展和環境與發展綜合決策的方向邁進，這推動了環境侵權法律責任機制內在機理的更新，催生了新的環境法律，更新環境法律制度，這是公共環境政策對于環境法律的積極影響，是環境法律與環境政策的交融之處。最為復雜的是地方政府在對國家環境政策的再界定過程中，非均衡的地方政府對宏觀的國家環境政策的再界定，形成的地方環境政策與環境法律存在著抵牾與交融的多種類型，包括積極的和消極的影響。現在我們正在熱烈討論的專門的環境侵權救濟法律制定，也不得不正視環境政策對于環境立法和實施的影響，吸納與兼容其與環境法律的交融之處所形成的積極影響，同時，需要在環境侵權法中把原則性的規定細致化，確定完整而細致的環境侵權責任體系和救濟程序，盡量減少政策再界定過程中地方政府可操作空間。

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Contradiction and Coordination of Environmental Law and Environmental Policies: A Perspective of Environmental Tort RemediesLIU Chao

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)

Abstract: In essence, environmental law is merely a means for society to tragically distribute resources, in which markets, customs, practices and policies, serving as a variety of mans, all participate. As to environmental tort remedies, policies are deemed a key factor exerting impacts upon environmental laws, and the influences are exercised mainly in three aspects: the alteration of policies urging the inner innovation of the functional structure of environmental torts law; special environmental policies accelerating the process of law-making so as to renew the environment law institution; the redefining, by local governments, the policies of the central government resulting in a variety of local environmental polices, consequently lending a variety of influents to environmental tort remedies.

Key Words:environmental law; environmental tort remedy; public policy; environmental policy; redefinition of policy

本文責任編輯：曹明德