司法改革再出發(fā)

瘳海青

在原有路徑難以深入的局面下，改革者轉而以保持穩(wěn)定為重，透過財政手段為司法制度提供最低限度的獨立性保障，維護最基本的司法公正要求，并引入“人民感覺”這一變量，力爭在道義正當與政治正確之間維持微妙平衡。

人們對于司法改革寄予莫大希望，一方面出于對公平正義的追求，另一方面，亦希望以司法改革為切入點，帶動政治體制改革。然而，事實正如臺灣著名民法學家蘇永欽所言：“透過司法改革成功達到體制改革的例子，情況還沒有發(fā)生。”

2008年歲末，中共中央政治局通過《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。隨后，中央政法委員會出臺《司法改革意見》，提出優(yōu)化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障等四個方面改革任務。據中央政法委副秘書長王其江透露，中央政法委正在抓緊制定實施《改革意見》的分工方案，逐項明確改革的牽頭單位和協(xié)辦單位。而法院、檢察院等系統(tǒng)也正在制定和落實各自的司法改革方案。

至此，自中共十七大提出“深化司法體制改革”后，新一輪司法改革正式啟幕。

改弦更張?

本輪司法改革的取向，在此之前已可窺見若干端倪。2008年4月10日，履新不久的最高人民法院院長王勝俊在珠海市中院座談時提出，對待判不判死刑的問題有三個依據，其中一點就是“要以社會和人民群眾的感覺為依據”。王勝俊對死刑問題的看法，與其前任肖揚“少殺慎殺”、強調“每一起死刑都經得到起死刑檢驗”的思路形成了明顯不同的兩種取向，被視為新一輪司法改革的政策風向標。

上一輪司法改革的主導者，前最高人民法院院長肖揚曾將中國現行司法制度存在的問題概括為：審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權力地方化。在此認識前提下，強調司法獨立性、程序正義、精英司法、以法律事實代替客觀事實等原則成為前10年司法改革的進路。在此期間，推行立案和審判分立、審判和執(zhí)行分立、審判和監(jiān)督分立的“三個分立”，施行統(tǒng)一司法考試、嚴格法官檢察院準入制度，死刑核準制度改革，審判委員會制度改革等都取得了一定突破。

2008年以來，新一屆司法高層領導則特別強調了司法的人民性與司法的民主化。7月23日，王勝俊又提出“堅持司法為民的宗旨，更好地滿足人民群眾對司法工作的新要求、新期待”。與此相應，過去曾被認為不符合程序正義原則和司法特性、已經過時的“馬錫五審判方式”(始自陜甘寧邊區(qū)，由馬錫五開創(chuàng)的一種走群眾路線的審判方式，歸結為“就地審判，不拘形式，深入調查研究，聯(lián)系群眾，解決問題”)，又重新被宣傳和重視。

區(qū)別之外，更有傳承。譬如在保障政法經費方面，本輪改革強調建立分類保障政策和公用經費正常增長機制，特別是加大對中西部困難地區(qū)政法經費的支持力度。這與《人民法院第二個五年改革綱要》一脈相承，體現出政策的延續(xù)性。若能貫徹實行，將是這一輪司法改革最大的亮點。基層法院經費受制于地方財政，是法院難以獨立審判的重要原因。若能直接由中央掏錢，將在一定程度上緩解審判不獨立帶來的司法不公。

綜觀新一輪司法改革，在原則上強調“中國特色社會主義方向”和“從國情出發(fā)”，明確提出要“研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制”，在措施方面則多側重實務，對于爭議較大的一些體制性問題卻未過多觸及。顯見在原有路徑難以深入的局面下，改革者轉而以保持穩(wěn)定為重，透過財政手段為司法制度提供最低限度的獨立性保障，維護最基本的司法公正要求，并引入“人民感覺”這一變量，力爭在道義正當與政治正確之間維持微妙平衡。

路徑之辯

較之上一輪以司法專業(yè)化和司法獨立為鵠的改革，新的司法改革更強調大眾化與監(jiān)督制約。這一變化，令孜孜于法官職業(yè)化和司法獨立的學界人士頓生歧路亡羊之惑。

司法改革的路徑之爭已有經年，由此而衍生出對改革路徑的不同擘劃。擇其要而言之，一方認為，司法之不獨立，是司法腐敗的最大誘因。而在另一派看來，司法不獨立尚且如此腐敗，一旦獨立，或將造成法官擅權、專橫腐敗的災難性后果。

就前者而言，北京大學法學教授賀衛(wèi)方說：“司法不獨立，永遠屈從于某些地方政府官員的權力，還有什么公正可言?”他認為，“現在的局勢是，一些人要否定過去十多年的司法改革的最基本的思路。他們認為，不能走專業(yè)化道路，要走大眾化道路。”在賀衛(wèi)方看來，中國的司法獨立好不容易才開始起步，卻又有走回頭路的趨勢；國家一方面追求司法的專業(yè)化，另一方面又強調司法的民主性，強調“大眾司法”，兩個目標相互矛盾，相互沖突，從而使司法獨立大打折扣。

而反對司法獨立的學者如中國政法大學法學教授何兵則認為，司法界之所以弊案叢生，根源就在于法官對于司法權的壟斷和人民參與司法的缺乏。他更指出：這些年司法改革的根本性錯誤在于司法改革在部分學者的錯誤引導下，在法官群體的有意推動下，走上了所謂職業(yè)化的路線，司法與人民漸行漸遠，人民失去了對司法權的最終控制。司法職業(yè)化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個維護自身利益勝于維護社會正義的法官群體正在形成。為此，必須堅定不移地打破法官群體對司法權的壟斷，通過各種秩序化的民主手段，實行人民對司法權的有效控制。司法受制之后才談司法獨立，應當成為司法改革的基本方向。

應當明確的是，必先使司法成為司法，然后才能談及制約司法。在司法獨立性不受保障的情境下，司法權往往不過是其他權力的延伸，這也就意味著，人們看到的司法腐敗實際是其他權力的腐敗。司法廉潔之不存，遑論司法監(jiān)督?因此問題在于，什么是司法?

司法的實質并不在于司法范圍的深廣，而在于司法之所以成其為司法的底線。司法以中立裁判為特征，沒有中立，就沒有司法存在的必要性；而中立又以裁判者獨立為必要條件，無時不受人干涉或受人影響的裁判者要做到完全中立地處理問題是不可想象的。是故，1985年11月29日通過的聯(lián)合國《關于司法機關獨立的基本原則》將“司法獨立”原則規(guī)定為對各國司法的最低限度要求。這一國際司法文獻特別強調：各國應保證司法機關的獨立，并將此原則正式載人其本國的憲法或法律之中。司法機關應不偏不倚、以事實為根據并依法律規(guī)定來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接間接不當影響、慫恿、壓力、威脅、或干涉所左右，不論其來自何方或出于何種理由。

換言之，司法的本質就決定了，只要社會中存在著使司法權受到不正當控制、干預、影響的力量或權威，司法獨立就將是不可回避的司法目標。

司法缺乏獨立性，既是腐敗得以產生的

一個重要根源，又是腐敗得不到有效遏制的一個重要原因。新近發(fā)生的最高法院原副院長黃松有落馬一案，即凸顯司法缺乏獨立性對于司法腐敗的催生作用。據報道，涉案標的近10億元的廣州中誠廣場爛尾樓工程執(zhí)行案，雖然具體承辦的是廣州中院，但來自最高院的指令自始至終主導了中誠廣場的收購進程。

在現代法治國家，司法機關以及司法官員之間只有審級之分，而無等級之分。我國憲法亦規(guī)定上、下審級法院之間是一種審判監(jiān)督關系。但黃案中，遠在京城的大法官可以向下級法院的法官發(fā)出指示，而下級法官只能接受、服從，上下級法院之間的審級監(jiān)督關系淪為實質上的行政性領導關系。正是這種司法權運作中的行政化趨向，使法官的司法活動喪失了基本的獨立性和公正性，導致司法腐敗的發(fā)生。

另一方面，從披露的情況來看，黃松有案中的另一主謀楊賢才是利用執(zhí)行局局長的身份受賄的。執(zhí)行權具有主動性、單方面性、非終局性等行政權屬性，本質上是一種行政權。法院享有行政權而導致腐敗，更證實了孟德斯鳩有關司法獨立的論斷：一旦司法權同行政權合而為一，法官便握有壓迫者的力量。

改革特區(qū)?

主張司法制約先于司法獨立的人們認為，司法獨立即意味著司法可以不受約束，這是對司法獨立的極大誤解。事實上，放縱的司法權與不獨立的司法權同樣為法治社會所排斥。對司法權的制約是在確保司法權獨立行使的前提下，對司法權的范圍、內容、行使程序、要求以及錯案的避免與補救措施作出規(guī)定，其目的在于使司法權在法律范圍內得以正確行使，二者并非不可共存。

值得強調的是，對司法權的監(jiān)督權也是一種權力，也有可能被濫用，因此，現代法治國家都盡可能地通過立法對審判監(jiān)督，包括立法機關的監(jiān)督、審判機關內部的監(jiān)督、檢察監(jiān)督等的內容、方式、程序等作出規(guī)定，以防止借審判監(jiān)督之名行侵犯審判獨立之實。如德國法官法即明確規(guī)定：“法官只在不影響其獨立性的范圍內接受職務監(jiān)督。”

毋庸置疑，中國的司法改革正處于關鍵時期，改革路徑的選擇十分重要。在司法權出現嚴重的行政化、官僚化甚至地方化的今天，如何使司法機構擺脫來自行政機構、地方政府、立法機構甚至各級黨政干部的非法干預和控制，是中國今日的司法制度所面臨的一個極為嚴峻的問題。盡管在此時此地談論保障司法獨立性問題顯得有些奢侈和不切實際。但正因為如此，更凸顯維護司法獨立性的緊迫性和必要性。

人們對于司法改革寄予莫大希望，一方面出于對公平正義的追求，另一方面，亦希望以司法改革為切入點，帶動政治體制改革。事實上，10年前之所以首先啟動司法改革，正是因為司法改革是繼經濟改革之后敏感度最低的地帶。然而，事實正如臺灣著名民法學家蘇永欽所言：“透過司法改革成功達到體制改革的例子，情況還沒有發(fā)生。”

中國30年的改革經驗表明，改革越向深層推進，各方面、各領域的聯(lián)動性就越強，當改革進入深水區(qū)，一些深層次的問題亟待解決，新的問題又在不斷涌現，各種矛盾相互交織，社會任何重大問題的改革，都有牽一發(fā)而動全身的效果，這使得改革的難度大大增加，而各方面改革能否協(xié)同配套推進，不僅制約著改革的進程，而且決定著改革的成效。司法制度作為政治制度的一個環(huán)節(jié)，處于特定的權力結構和制度網絡中運行，在政治體制的配套改革闕如的前提下，司法體制自身的變革注定無法走得更遠。

針對改革進入深水區(qū)后面臨的膠著狀態(tài)，有學者建議我國設立一個司法改革特區(qū)，嚴格按照現代國家的基本需要配備司法職能，在特定區(qū)域對法院建制、審判模式、管轄范圍進行制度性的改革，以解決司法機關的地方化、功利化、行政化以及由此造成的腐敗化和無能化問題。

從30年改革開放的經驗看，試驗區(qū)一直是中國漸進改革的一條重要路徑。幾乎所有成功的改革與開放戰(zhàn)略，都首先在局部領域進行試點，積累出經驗也看清了前景之后才在全國鋪開，這種“摸著石頭過河”的做法，是否也適合司法改革?