投資“保增長”的長期風險

曹建海

中國在從外部需求轉為內需的過程中，必然要適應低速經濟增長。只要經濟增長的質量是好的，即使速度慢一些，一樣可以達到最佳效果。

繼國務院2008年11月推出4萬億元刺激經濟方案后，各地政府也先后公布了各自的投資計劃。根據對已公布投資計劃的24個省市的統計，投資計劃總額已經接近20萬億，其中絕大部分以交通基礎設施項目為主要投資方向。中央和地方政府的大規模固定資產投資計劃，雖然有利于填補出口和私人投資滑坡帶來的增長缺口，但也存在著影響中國未來經濟增長質量的潛在問題，需要引起極大的警惕。

投資“乘數”效應的無力

判斷經濟的好壞，不能單純依靠GDP指標進行衡量。如果只重視投資的數量，而不注重投資質量，不對工程建設當中的腐敗問題和工程質量問題進行嚴格控制，那么，即使2009年GDP增長保住8％，但是在2009年之后的隱患，例如銀行不良資產問題的集中爆發，將可能產生更為嚴重的后果。

此次中央和地方擴大投資的一個重要依據，是擴張性的財政政策引起國家投資的增加，能引起有效需求和消費的增加，循環往復形成新的投資需求，將數倍于初始的投資數量，“投資乘數”效應。根據國家統計局的數據，2007年中國的基尼系數已經高達到0.448，是世界上最高的國家之一。這意味著在當前世界國別比較中，中國擴大投資的“投資乘數”或投資效果是較低的、較差的。如果不能有效地調整收入在各階層之間的分配，擴大投資不僅不能起到國民經濟增長的“倍增計劃”，反而可能會造成投資浪費、投資無法收回等。

很久以來，中國工程承包市場存在高度的壟斷性和屢禁不止的腐敗問題，致使政府投資能在多大程度上公平地惠及眾多建筑企業和龐大的施工工人群體，不少人是表示懷疑的。在建筑企業和建筑材料、設備生產企業內部，生產工人又能從工程價格中獲得多大比例的工資收入?這些都關系到政府擴大投資所能帶動的消費效應和投資效果。然而，由于中國建設管理體制的固有問題，工程建設中的分包、轉包和各種回扣現象嚴重，使得真正用于施工的勞務、材料支出的費用偏低，大量的工程費用以管理費、中介費、利潤等形式流入少數人腰包。因此，當前由各級政府主導的各項固定資產投資活動，如果不能加以正確的引導監督，很有可能變成產生腐敗和豆腐渣工程的源頭，其所引起的循環往復的拉動消費需求的過程，也會是一個急劇衰減的過程。

如果考慮到政府財政拉動公眾收入的普遍性，則減稅和加大對“三農”、社會保障和處于瓶頸地位的基礎設施投入的效果是明顯的。同政府加大基礎設施投入可能引起的各種負面影響相比，減稅則是一種相對無代價的公共支出，而且涉及面是普遍的，相當于政府加大對勞動者投入，實現“倍增”的目的。政府加大對“三農”的財政支持，包括大幅度提高農產品收購價格、加大對農村基礎設施投入、增加對農資補貼等，可以惠及占中國絕大多數人口的農民群體，這在農民工大量返鄉的今天，顯得更為迫切和及時。加強對醫療、失業、貧困人群的投入，同樣惠及社會絕大多數人群，有利于解除受益群眾的后顧之憂，可以起到擴大內需的作用。至于基礎設施建設，應著力投資建設目前國計民生最為缺乏的公共項目，例如農業基礎設施、社區醫院、環保項目等，不可簡單地為拉動GDP增長而匆忙上馬各種項目。

政府投資效果好壞，必須與擴大就業緊密地結合起來。相對而言，目前各地打算上的交通基礎設施項目，雖然在短期內可以帶動建筑行業就業，特別是農民工就業，但考慮到建設的臨時性和農民工工資水平低下的狀況，這些項目對于擴大就業、增加城鄉居民收入的作用是非常有限的。相對而言，增加對農村、農業的基礎設施投入，則可以極大地穩定龐大的農村勞動力群體的就業；在城市，服務業可以大量吸納勞動力，需要通過理順體制、減免稅賦等措施，扶植此類產業的發展。可以說，如果不能有效地、持久地擴大廣大勞動者的就業機會，則投資就不能起到促進居民收入持久增長，從而有支付能力的消費需求持久增加的作用，反過來不利于投資回報的實現。

資金動員和政府投資的“擠出效應”

中央和地方政府合計24萬億元的龐大投資計劃，資金動員問題異常關鍵。相對而言，中央政府的投資是有保證的，但僅靠中央政府項目投資，顯然無法實現政府“保增長”的任務。根據研究分析，地方政府上報的投資項目，主要集中在公路、鐵路、港口等交通基礎設施項目上，不少甚至是“十一五”時期規劃內的項目，存在著重復計算、缺乏論證突擊申報、資金來源嚴重不足等致命問題。如果只為保增長而不加規范盲目上馬，所引起的惡劣后果，將給中國經濟帶來不可估量的損失。

鑒于中國地方政府多處于財政赤字狀態，而根據《中華人民共和國預算法》規定，地方政府沒有權力發行政府債券。因此，地方政府從根本上缺乏大規模推動基礎設施項目建設的資金支持能力。雖然地方政府一些土地資金可以直接投入但畢竟數量有限；更多的項目將通過市場化運作的模式籌措資金，勢必通過項目融資的方式大量從銀行貸款。不過，銀行貸款的前提，是項目本身必須具有充沛的現金流，但也勢必將政府項目歸類于商業化項目，很難擺脫政府投資項目向納稅人高額收費的指責，同時也無助于促進居民的消費需求。

如果政府項目主要來自于社會資金，而社會資金更多地來自銀行貸款，從短期來看，由于市場需求萎縮，似乎不存在擠壓私人投資的問題；然而，社會財富的總量是一定的，政府動員的社會資金越多，又會使私人部門可使用資金減少，經濟學將這種情況稱為財政的“擠出效應”。此外，政府通過向公眾(企業、居民)和商業銀行借款來實行擴張性的財政政策，引起借貸資金需求上的競爭，導致民間部門(或非政府部門)支出減少，從而使財政支出的擴張部分或大部分被抵消。民間支出的減少主要是民間投資的減少，但也有消費支出和凈出口的減少。

值得注意的是，一些地方政府缺乏建設資金，寄希望于中央財政的出手，導致大量建設項目淪為“釣魚工程”，其前景不容樂觀。截至2008年底，中國金融機構各項貸款余額為30.35萬億元，近年來每年的貸款余額凈增量不過3到4萬億元。總規模達24萬億的政府投資計劃，即使按照4年期的投資計劃，每年中央和地方政府投資將達到6萬億。如果項目資金70％來自銀行貸款，就需要銀行新增固定資產貸款4.2萬億元，而2008年全國金融機構各項累計貸款增量僅4.18萬億元。

由此，如果真要保證刺激經濟的投資計劃的資金，銀行體系會面臨兩種選擇：一是收回金融機構在農工商業等領域的貸款，以滿足政府主導投資項目的信貸資金需求；二是商業銀行基于風險控制要求，不配合政府投資計劃的融資要求，這大概會嚴重影響政府在公眾中的信譽，政府刺激經濟計劃的效果也會大打折扣。

如果政府從社會中籌集資金規模過大，政府也會面臨難以承受的財政赤字問題。而擠壓私人投資、消費需求和出口需求，并且有可能加劇銀行體系不良信貸資產的風險，則會大幅度抵消政府投資效果。

在筆者看來，中國在從外部需求轉為內需的過程中，必然要適應低速經濟增長。只要經濟增長的質量是好的，即使速度慢一些，一樣可以達到最佳效果。反之，基于經濟增長目標的大規模投資計劃，即使能夠實現短期刺激經濟增長的任務，但從長期觀察，就明顯得不償失了。