構建新型農村社會養老保險制度若干思考

趙意煥

摘要:我國農村傳統養老保險制度已“壽終正寢”,從2002年開始,全國各地開展了新型農村社會養老保險制度的試點,為推行全國性新型農村社會養老保險進行了有益的探索和準備。在簡要梳理我國農村養老保險制度沿革的基礎上,擬對各地“試點”新型農村養老保險制度中存在的主要問題如養老保險意識的相對滯后、經辦力量的嚴重不足等進行了簡要分析,最后從立法、養老保險基金的管理等方面提出了相應的制度建議。

關鍵詞:保險制度;養老保險;新型農村

中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0024-02

黨的十七屆三中全會《決定》提出,按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求,建立新型農村社會養老保險制度。妥善解決農民的養老問題,對于完善我國的社會保障體系,解決三農問題,統籌城鄉經濟社會一體化發展,實現和諧社會目標具有重要意義。目前,全國464個縣市區開展了新型農村養老保險試點工作。截至2008年底,全國參加新型農村養老保險人數達到1 168萬人。本文在簡要梳理我國農村養老保險制度沿革的基礎上,擬對各地“試點”新型農村養老保險制度中存在的主要問題進行簡要分析,提出成功構建新型農村養老保險制度的幾點建議。

一、農村養老保險制度的沿革

我國農村傳統養老保險制度始建于20世紀90年代, 1992年民政部制定下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》,截至1999年底,參保人數約8 000萬人。自1999年始,國務院開始對農村社會養老保險工作進行清理整頓,截至2006年底,全國有5 374萬農民參保。由于制度設計的“致命缺陷”等原因,農村傳統養老保險制度已“壽終正寢”。從2002年開始,各地自發地進行新型農村養老保險制度的試點。

2007年,《勞動和社會保障部、民政部、審計署關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發[2007]31號)規定:“以農村有繳費能力的各類從業人員為主要對象,完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制,建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉移的新型農村社會養老保險制度和參保補貼機制。有條件的地區也可建立以個人賬戶為主、統籌調劑為輔的養老保險制度。”根據該部門規章,我國新型農村社會養老保險制度應是一個有政府補貼、適合農村實際的多層次的模式,但其覆蓋范圍卻限于“農村有繳費能力的人員”。

黨的十七屆三中全會明確提出:“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則,加強健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求,建立新型農村社會養老保險制度”,這對我國推行新型農村社會養老保險制度具有重要的指導價值。

2009年6月,國務院常務會議已經審議并原則通過了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,今年下半年,我國將開展新型農村社會養老保險試點,2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區、旗),以后逐步擴大試點,到2020年前基本實現全覆蓋。

二、各地新型農村社會養老保險推進中存在的主要問題

全國新型農村社會養老保險試點的主要內容包括兩個方面,一是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇,國家財政全額支付最低標準基礎養老金;二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法,地方財政對農民繳費實行補貼。各地在推行新型農村社會養老保險制度試點過程中,存在的主要問題有:

1.部分農民參保意識有待增強

一些中青年農民認為,養老問題離自己還很遙遠,對參保關心程度低,存在觀望心理。

2.基金管理工作亟待加強

農村居民居住分散,新農保基金管理環節多、在途時間長、金額大,存在安全隱患。基金如何歸集、應由哪一級集中管理、如何保值增值等都需要認真研究和解決。

3.經辦力量嚴重不足

機構設置和人員配備,在制度運行初期已顯現出難以滿足經辦業務的實際需要。對全國農保經辦機構隊伍建設情況的調查顯示,2 209個縣級市中有1 267個建立了農保經辦機構,占57.4%;29 378個鄉鎮中,共有4 137個建立了農保經辦機構,占14.1%。農保經辦業務主要由縣(市、區、旗)、鄉(鎮)和行政村三級經辦,而三級經辦機構力量十分薄弱①。

4.經辦手段比較落后,業務流程不統一

不少地方經辦工作還以手工操作為主,經辦成本高、效率低。目前,全國沒有統一的系統軟件和網絡建設規劃。

5.主要依靠社會保險政策,而不是社會保險法律

我國農村社會保障法制嚴重滯后。各地農村新型養老保險的推行依靠的是各地(包括縣)自己制定的政府規章,“各行其是”,內容不一。

三、對構建新型農村養老保險制度的幾點建議

1.搞好宣傳,提高做好新型農村養老保險工作的自覺性

社會保險意識是建立新型農村養老保險制度的前提和基礎。要將新型農村社會保險制度建設納入各級黨委、政府政績考核的重要內容。各級政府和組織要通過各種宣傳方式和手段,以改變農民的陳舊觀念,調動農民參保積極性,全面提高農民參加社會保險意識。要制訂適合農村特點的宣傳教育規劃,廣泛深入宣傳社會保險政策及其優越性,通過耐心的講解和引導,使農民了解政策,明白道理。要充分發揮新聞媒體和社會組織作用,努力營造構建新型農村養老保險制度的良好氛圍。政府定期對本地區農村社會保險執行情況向農民公示,允許農民對本人在社保制度中出現的問題可以咨詢和投訴。

2.養老保險基金管理問題

傳統農村養老保險基金是以縣為單位統一管理,基金保值增值方式主要是購買高利率財政債券和存入銀行,不直接進行投資,致使參保農戶實際收益率非常低,有的甚至為負收益率。農村新型養老保險的制度模式是基礎養老金+個人賬戶。農村社會養老保險個人賬戶基金屬于基本保障項目,但采取基金積累制籌資方式。根據國際主流趨勢和我國農村社會養老保險個人賬戶基金的性質,農村社會養老保險個人賬戶基金應首選委托投資管理型基金管理方式,農村社會養老保險個人賬戶基金的治理結構應采取省級農保經辦機構作為受托人和賬戶管理人,將養老保險基金的投資管理權和托管權分別委托外部競爭性商業機構的管理模式;省級農保經辦機構在不具備能力的前提下,可以將養老保險基金的賬戶管理權委托給商業機構[1]。省級農保經辦機構、基金管理服務機構在從事個人賬戶養老保險基金管理服務過程中必須接受社會保障基金監管機構和金融監管機構的監督檢查。

加強對新型農村社會保險基金的監管。路徑有三:一是行政監督。由政府職能部門代表國家對新型農村養老保險制度的執行情況、社保資金的管理、保值增值情況進行監督,接受重大違法違紀案件的投訴與處理。二是審計監督。依照國家法定程序,由國家審計機關對農村養老保險基金的財務狀況、收支情況及資金管理情況進行審計,并定期向社會公布審計結果。避免養老保險基金的挪用、亂用和不正當的投資行為,確保養老保險基金的財務安全。三是社會監督。由農民、農村集體、社會團體、新聞媒體等對農村養老保險基金的執行情況及資金運營進行全面監督,充分發揮社會監督的職能和作用。

3.加強農村社會保險組織建設

組建一個權威性的農村社會保險組織管理機構,理順各方面關系,同時,要大力提高對農村社會保險組織的協調管理水平。為改變政出多門、效率低下的情況,建議在中央和省級人民政府設立由財政、勞動、人事、司法、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會,負責對規劃、政策、實施辦法的制定和對資金的征收、管理、經營、使用情況的監督檢查及資金保值、增值的策劃。

4.加快新型農村養老保險信息系統建設

新型農村養老保險經辦工作是面對每一個參保個人的,這種特點要求經辦工作必須做到規范化、信息化、專業化。在新型農村養老保險信息系統和組織機構方面,力爭使新型農村養老保險工作建筑在城鎮養老保險的公共網絡和管理系統之上。比如,新型養老保險計算機網絡可以和城鎮養老保險共用一個平臺,一個主機,新型農村養老保險占其中一個模塊。國家應集中組織技術力量,結合新型農村社會養老保險制度的特點,研制可覆蓋城鄉的社會保障管理信息系統,為將來統籌城鄉社會保險制度建設提供技術支持,將“金保工程”延伸,為社會保險各險種之間的轉移、銜接提供可能。實行統一的信息管理系統,既節約了辦公成本,避免盲目、重復開發軟件,又能使一個地區的新農保步調一致,有利于將來更大范圍的統籌協調。

5.加快農村新型社會養老保險制度的立法保障

政策容易受國家政治、經濟等情況變化的影響,我國農村傳統養老保險夭折的主要原因就在于此。這是沉痛的教訓,值得汲取。農村社會保障制度必須以法律的形式出現,而不能以政策的形式出現。加快新型農村社會養老保險立法進程是關系到農村養老保險的可持續性和農村養老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農村養老保險制度正常運行,建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法(草案)》的同時,擬定《農村社會養老保險條例》,以法律形式明確規定受保險人的范圍、繳納保險費的原則和標準、獲得社會保險待遇的條件以及待遇標準、社會保險機構為受保險人提供咨詢、解釋和說明以及提供社會保險待遇的義務和責任,規定社會保險機構對基金的管理和監督以及在受保險人的權利受到侵犯時提供法律救濟的職能等問題,對于國家和受保險人都具有約束力[2]。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況,在國家制定的有關法律的基礎上,再制定具體的農村社會養老保險辦法,為新型農村社會養老保險事業的順利推進提供良好的法治環境保護[3]。

參考文獻:

[1]劉昌平.中國新型農村社會養老保險制度研究[J].保險研究,2008,(10):38-41.

[2]劉翠霄.中國農民的社會保障問題[J].法學研究,2001,(6):67-83.

[3]韓俊江.推進新型農村社會養老保險制度的幾點建議[J].中國發展觀察,2009,(3):40-41.

責任編輯 王 佳