建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探究

劉海濤

摘要:努力使全體人民“老有所養(yǎng)”,是黨的十七大作出的莊嚴(yán)承諾。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,為農(nóng)村居民提供老年基本生活保障,這是黨中央、國務(wù)院作出的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策,是國家朝著促進(jìn)社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重大步驟。

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險;新型農(nóng)村;農(nóng)民

中圖分類號:F840.67文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0026-03

為使億萬農(nóng)民和城市居民一樣享有基本社會保障,國務(wù)院部署從2009年10月1日起,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)將在全國10%的縣(市、區(qū)、旗)范圍展開,10年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋,這意味著農(nóng)民離“老有所養(yǎng)”的日子不遠(yuǎn)了。國務(wù)院總理溫家寶在全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作會議上指出,建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,為農(nóng)村居民提供老年基本生活保障,這是黨中央、國務(wù)院最近作出的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策,是國家朝著促進(jìn)社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重大步驟。

新農(nóng)保制度的構(gòu)建在當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需、保增長,應(yīng)對經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)的背景下具有特殊的意義。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)依賴出口型的經(jīng)濟(jì)增長模式向內(nèi)需驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變,其重要前提是國民要具有穩(wěn)定的安全預(yù)期。只有很好的社會保障或民生保障才能給全體國民帶來普遍的安全感。中國擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)在農(nóng)村,而通過新農(nóng)保構(gòu)建覆蓋全體農(nóng)民的老年保障制度,可以免除其養(yǎng)老的憂患,從而提升其對未來的信心,擴(kuò)大需求。

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性與緊迫性

建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性與緊迫性在于農(nóng)村人口的老齡化以及家庭與土地保障的弱化。隨著中國在較短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變,人口年齡結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生了變化,老齡化程度不斷提高。大規(guī)模勞動力流動導(dǎo)致農(nóng)村的老齡化問題比城市更加嚴(yán)重,在全國60歲以上人口中,農(nóng)村有1.06億人。目前,我國老齡人口比例達(dá)11.2%,農(nóng)村老齡人口比例達(dá)12%,高于城市老齡人口比例,而且未來將以每年3.3%的速度增加,未富先老是我國養(yǎng)老保障最突出的問題。2000年按照常住人口普查,鄉(xiāng)村年齡在65歲及以上人口的比例達(dá)到8.1%,已經(jīng)高于鎮(zhèn)(6.0%)和城市(6.7%)的老齡化比率,農(nóng)村比城市存在更嚴(yán)重的老齡化問題。同時,農(nóng)村人口基數(shù)大,老年人口的數(shù)量更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。根據(jù)一些人口學(xué)家的研究,2020年中國農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老年人口比例將分別為14.6%和10.4%,2050年將分別為26.4%和22.2%。同時,典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距很大,農(nóng)村人口“未富先老”問題更加嚴(yán)重,應(yīng)對老年化挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)更加薄弱。據(jù)全國老齡委辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示:我國農(nóng)村老年人貧困發(fā)生率相當(dāng)于城鎮(zhèn)的3倍以上,目前有3 223萬的農(nóng)村老年人生活貧困。國內(nèi)一些學(xué)者的研究也認(rèn)為,農(nóng)村老年人口的貧困發(fā)生率和貧困老年人口的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。

另外,隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化以及人口流動的影響,農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障功能不斷被削弱。隨著農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)的變化,土地的經(jīng)營性收入占農(nóng)村人均純收入的比例不斷下降,這也使得土地保障不斷被削弱。同時,附加在土地之上的保障功能也不利于土地流轉(zhuǎn),不利于提高農(nóng)村的適度規(guī)模經(jīng)營水平和提升土地利用的效率。因此,必須建立制度化的養(yǎng)老保障制度,以彌補(bǔ)家庭保障與土地保障的不足。

綜上所述,農(nóng)村面臨更為嚴(yán)重的老齡化,這與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度整體缺失之間形成巨大的矛盾。因此,必須盡早著手建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的特點(diǎn)與基本原則

1.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的特點(diǎn)

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最大的特點(diǎn)在于籌資與制度模式的積極變化。新農(nóng)保實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇,中央財政對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助,對東部地區(qū)補(bǔ)助50%。并實(shí)行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法,地方財政對農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。

新制度最大的亮點(diǎn)在于:強(qiáng)調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任,明確了政府資金投入的原則要求,這是與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲蓄積累的最大區(qū)別。具體體現(xiàn)兩個方面:一是在制度模式中確立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度,并由中央財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這既保證了全體老年農(nóng)民都能擁有最低水平的養(yǎng)老金,免于老年貧困,也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。二是明確了地方政府對于農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費(fèi)的補(bǔ)貼制度。由于農(nóng)民自身整體收入不高,繳費(fèi)能力有限,同時在很多地方集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏實(shí)質(zhì)性的財力,必須通過政府的保費(fèi)補(bǔ)貼,才能建立利益誘導(dǎo)機(jī)制,提高農(nóng)民對于養(yǎng)老保險的支付意愿與支付能力,從而有助于擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面。

2.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則是:“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。其具體內(nèi)容是:

“保基本”是指農(nóng)村養(yǎng)老保險可以低水平起步,一開始保障的程度不宜過高。一方面,“保基本”比較適合目前農(nóng)民的整體收入水平不高的情況,有利于增強(qiáng)農(nóng)民的支付能力,從而有利于擴(kuò)大覆蓋面。另一方面,“保基本”也考慮到財政負(fù)擔(dān)的能力,在有限財政的原則下,也要避免給財政帶來過大的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然,隨著農(nóng)民收入水平的提高與財政能力的增強(qiáng),可以逐步提高新農(nóng)保的保障水平,讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的成果。

“廣覆蓋”是指盡可能擴(kuò)大新農(nóng)保的覆蓋面,使得制度化的新農(nóng)保成為農(nóng)村家庭保障的重要補(bǔ)充,提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障水平,同時也可以讓全體老年農(nóng)民都能夠享受到均等的公共服務(wù)。

“有彈性”指的是我國各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、人口等情況差異很大,要在整體制度框架一致的前提下,因地制宜地推動新農(nóng)保制度。比如,各地農(nóng)民的繳費(fèi)水平、地方財政的補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼對象與補(bǔ)貼比例都可能存在一些差異。

“可持續(xù)”是指要加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的體制和機(jī)制建設(shè),使得制度能維持自身財務(wù)平衡,實(shí)現(xiàn)自我完善與發(fā)展。

三、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的措施

在世界上農(nóng)村人口最多的發(fā)展中國家,建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項(xiàng)前無古人的重大探索。我國疆域遼闊,各地發(fā)展水平不一,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老全面覆蓋,需要一個過程。這就決定了這項(xiàng)工作的復(fù)雜性、艱巨性和長期性,需要在中央確定的政策框架下堅(jiān)持先行試點(diǎn)和農(nóng)民自愿的原則,因地制宜,結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)民收入水平等實(shí)際情況,制訂具體辦法和試點(diǎn)實(shí)施方案,取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推進(jìn)。

第一,實(shí)行新農(nóng)保,首先要培育理性的農(nóng)戶。農(nóng)戶作為農(nóng)村社會保障事業(yè)的重要主體,其保險意識和參與保險的能力在很大程度上決定著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的進(jìn)程。其次,要培育理性的農(nóng)村集體組織。農(nóng)村集體組織發(fā)展要在繼續(xù)探索村企互動發(fā)展模式的同時,還要利用國家促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展政策辦好農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織,有良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村級經(jīng)濟(jì)組織可以推動農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。最后,要培育理性的政府。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開有效的政府宏觀調(diào)控。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)主體的政府,其發(fā)展目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展中,政府的職責(zé)應(yīng)定位為提供公共品:中央政府全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,并對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助;地方政府對所有參保農(nóng)民給予繳費(fèi)補(bǔ)貼;對農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)保險費(fèi);對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵。

第二,建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,關(guān)鍵在于保證財政資金及時撥付到位。當(dāng)前,這項(xiàng)工作剛剛起步,資金保障十分重要。各地要寧可少上一些項(xiàng)目、壓縮其他方面的開支,也要擠出資金支持這項(xiàng)重大改革,讓農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的好處,為這項(xiàng)制度全面推開奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如何在資金的撥付和使用上,形成一個中央與地方之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督的機(jī)制,對新農(nóng)保的建設(shè)至關(guān)重要。由于現(xiàn)在不少地方政府更傾向于把財政資金用于“鐵公雞”等固投項(xiàng)目,對于民生方面的投資主動性仍然欠缺。因此,地方財政支出結(jié)構(gòu)需要作出調(diào)整。要防止中央資金下?lián)艿降胤胶?地方財政卻沒有配套資金跟上。這需要研究一套中央財政對地方資金使用和撥付的制約機(jī)制。

第三,新農(nóng)保要真正做到普惠式,核心仍在于政府財政特別是中央財政的兜底支付。中央財政補(bǔ)貼資金的來源,地方財政的支付能力,以及財政補(bǔ)貼如何與“個人繳費(fèi)”掛鉤,應(yīng)該是新農(nóng)保政策中最為值得關(guān)注的三個重點(diǎn):一是補(bǔ)貼新農(nóng)保財政資金的來源,不僅將直接決定新農(nóng)保的惠農(nóng)力度,也將決定新農(nóng)保的普及速度和公眾評價。政府行政成本過高一直備受輿論詬病,倘若能通過節(jié)省行政開支壓縮“三公消費(fèi)”,將更多的財政資金投入到新農(nóng)保短板,不啻為一舉兩得。此外,國有企業(yè)每年上繳的紅利,社保基金持有的國有股,乃至雄厚的外匯儲備,是不是也可以按一定比例劃撥給新農(nóng)保。二是新農(nóng)保如果采用地方財政直接支付、中央財政對地方進(jìn)行補(bǔ)助的模式,那么農(nóng)民能否受惠,則直接取決于地方財政的支付能力和支付意愿。如何確保地方財政不會克扣挪用中央財政補(bǔ)貼,又如何保證地方財政會充分安排資金用于新農(nóng)保支付,將是最為關(guān)鍵的所在。三是普惠式新農(nóng)保強(qiáng)調(diào)的政府兜底,如何與作為保險制度核心的“個人繳費(fèi)”掛鉤,也是決定新農(nóng)保政策公眾評價好壞的關(guān)鍵因素。倘若獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須以農(nóng)民“個人繳費(fèi)”作為前提,那么新農(nóng)保的推廣特別是在貧困地區(qū)的推廣,將會異常艱難。因此,有必要強(qiáng)調(diào),政府兜底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)民自愿繳費(fèi)的個人賬戶養(yǎng)老金,在推廣環(huán)節(jié)的脫鉤——即使農(nóng)民不愿繳納或無錢繳納養(yǎng)老金,政府兜底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放也不應(yīng)該受到影響。

第四,地方政府應(yīng)借助整體社會保障體系的完善,在“新農(nóng)保”試點(diǎn)階段進(jìn)行卓有成效的制度創(chuàng)新。具體包括三個方面內(nèi)容:一是要充分考慮農(nóng)民享受“新農(nóng)保”金額的實(shí)際購買力,建立動態(tài)的“新農(nóng)保”標(biāo)準(zhǔn)計算體系。二是健全“新農(nóng)保”基金的社會監(jiān)督機(jī)制,以確保農(nóng)保基金的安全。三是關(guān)注投保期內(nèi)農(nóng)民境況變化,完善未達(dá)到最低參保時限要求的農(nóng)民參保金過戶與返還制度。四是探索最需要“新農(nóng)保”卻無力參保問題的解決途徑,確保“新農(nóng)保”政策涵蓋最需要的群體。

執(zhí)行過程中也會遇到一些困難:一是由于“新農(nóng)保”試點(diǎn)遵循的是自愿參保原則,這導(dǎo)致年輕人傾向于選擇不參保,而老年人則傾向于參保,導(dǎo)致資金流不平衡,不能形成代際交替。二是有必要成立一個專門管理“新農(nóng)保”資金的機(jī)構(gòu),由第三方機(jī)構(gòu)來掌控資金。三是政府必須加大宣傳力度,減弱信息不對稱的影響力度,使農(nóng)民能夠形成良好的理性預(yù)期。

能否在2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的全面覆蓋任務(wù)十分艱巨。經(jīng)測算,到2020年,中央財政只需拿出財政收入的1.8%左右就可以實(shí)現(xiàn)全國農(nóng)民的養(yǎng)老保險。但這還不僅限于財政的問題,還有如農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的管理、財政困難地區(qū)的財政配套、基層社保人員的缺乏等問題。現(xiàn)在對有關(guān)養(yǎng)老保險費(fèi)用的預(yù)算只是一個粗略估算,經(jīng)濟(jì)增長速度、農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等任何一方面的變動都可能對測算結(jié)果產(chǎn)生很大影響。有關(guān)專家指出,要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的全面覆蓋,仍然面臨著十分艱巨的任務(wù)。這一任務(wù)的完成,既需要制度上的創(chuàng)新,也需要做到保持國民經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定增長,繼續(xù)加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程,減少農(nóng)村人口。

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責(zé)任編輯 馮勝利