新時期我國農村集體土地流轉的法律保障機制

焦 冶

摘要:我國農村土地流轉所涉及的法律問題,一是集體所有權成員資格問題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設用地。關于農村集體、村內兩個以上集體、鄉鎮集體三個農民集體經濟組織的集體土地所有權,在土地流轉過程中也出現集體成員資格的歸屬問題,不僅是用益物權的歸屬。不同級別和范圍的集體成員的用益物權的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。農民集體所有權土地的歸屬及其用益物權的分配、使用等應從法律地位等方面進一步完善,對土地流轉的年限規定,也應當做出更科學的調整。

關鍵詞:集體土地所有制;土地流轉;法律保障機制

中圖分類號:DF454文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0029-03

一、新時期農村集體土地流轉的政策依據

根據黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》的基本精神提出,建設有中國特色社會主義新農村,到2020年,農民的人均收入比2008年翻一番,絕對貧困現象基本消除,這是實現建設小康社會奮斗目標的新要求。《決定》同時指出,農村經濟體制更加完善,城鄉經濟社會發展一體化機制基本建立,現代化農業建設取得顯著進展,農業綜合生產能力顯著提高。今后要把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村,并確立了農村改革發展的具體目標。特別強調,在新的形式下,用法律的形式規范農村土地流轉的有序進程,使之更加有利于農村現代化經濟建設。

土地是農業的基本要素,黨的十一屆三中全會制定的土地承包制,是農村改革的重大措施,改變了原來的集體勞動、集體管理、吃大鍋飯、絕對平均的分配方式,在很大程度上調動了農民生產勞動的積極性。隨著農村改革深入發展,解放了農村的勞動力,大批農民工進入城市,不僅加速了工業化進程,也促進了農村現代化建設。土地流轉的出現,正是現代化經濟建設高速發展的必然過程。只有建立相應的適合于土地流轉的法治環境,才能使土地流轉合理、合法、有序。因為早期實行集體所有制的土地承包責任制,沒有更多的土地流轉的形式發生和需求,也就不會產生相關的法律、法規。一切法律、法規的產生皆來自社會發展的實際需要,兩千多年前的《淮南子》指出:“法生于義,義生于眾適,眾適合于人心”;“法者非天墜,非地生,發于人間而反以自正。”[1]事實就是如此,一切法律的需求來自于社會實踐,又反過來作用于實踐,關于土地流轉的法律、法規,也只能是從社會實踐的需求中產生,又用于維護土地流轉的有序與合理,這是科學的結論。

二、農村集體土地流轉的實體法律保障機制

根據我國土地法第10條、第14四條、第15條等的相關規定,確定了農村土地集體所有權的法定概念。但是,從現實來看農村集體一詞大致可以有三種范圍,一是村農民集體;二是村內兩個以上農村經濟集體組織;三是鄉鎮農民集體。顯然這是三個不同級別的又不相統屬的集體概念,至少表現在集體所有權的土地方面是三種集體形式,即具有“村內兩個以上集體”成員資格,還能夠具有“村集體”成員資格和同時具有鄉鎮集體成員資格。

從我國《物權法》第60條①規定可以看出,這三種集體經濟組織的土地所有權的歸屬并不能相互統轄,即村集體、村內兩個以上集體、鄉鎮集體,三者的集體所有的土地,各有歸屬,分別代表了三個(或三塊)不同范圍的土地。因此,集體成員資格的集體范圍也不相同[2]。

(一)關于取得集體所有制土地所有權的集體成員資格的法律規定

集體所有權土地的集體成員資格的獲得,從法律上主要有兩種途徑,一是具有血緣關系的生育,人口生育自然取得集體成員的資格;二是經過法律程序的領養和結婚。其他方式如贈與關系則不能取得農村集體成員資格。另一種變通的取得該土地部分使用權的方式是經過2/3以上村民或者村民代表同意,可以有償獲得一定時限承包、承租或者轉讓使用的權利,這在用益物權中具有相關的規定。但是,從法律上講,承租人、承包人、受讓人等一但具有該土地的占有、經營、收益等權利,有可能成為“永久性”用益物權,那么,取得該集體所有權土地屬于集體成員以外的人,他對該土地的使用權不再發生流轉,就可以成為永久性用益物權的持有者。

(二)農村集體土地的實體權利

1.根據法律規定,出現自動取得土地的用益物權的條件

(1)婚姻。無論男女,只要合法成為土地承包責任制家庭的成員之一,盡管他(她)并不具備本集體所有土地成員資格,無論他(她)有無集體戶籍,只要該戶所承包土地仍在承包期內,就自然具備了該戶對所承包土地的占有、經營、收益權;(2)收養關系的合法成立;(3)合法的土地流轉獲得的該土地的用益物權。可見,土地用益物權是可以無限制的重疊擁有和獲得,從本質上不同于初始階段的土地承包到戶的土地承包制。

2.土地用益物權具有可繼承性

土地承包責任制是按農戶為單位,以每戶人數為基本單位的承包制度。《物權法》第117條規定,用益物權人對他人所有的不動產或者動產,依法享有占有、使用和收益的權利。但是,該農戶具體行使占有權的人,一般為該農戶戶主或當家人。戶主與當家人的本質不同,習慣上,戶主指家中長輩,而當家人則不一定是長輩。兩者在法律上所處的地位是不同的,在土地承包期內,戶主與當家人的繼承地位也是不同的。在當前農村土地承包責任制的狀況下,每戶成員的死亡或者身份變動,均可以形成互相繼承的平等權利。當發生土地流轉時,該戶的權利主張不因戶主或當家人的變更而發生變化。

3.土地用益物權具有可轉讓性

在以每戶為單位的土地承包責任制時,喪失土地所有權集體成員資格,有時并不能使已經承包而且尚未完成一個承包期的土地承包權喪失,一農戶于承包責任制實施之際,如為6口人之家,每人應承包該集體土地一畝,期限為30年或更久。那么,承包責任生效以后,發生人員變化,該6口之家死亡1人,其土地承包期未滿,該戶原承包6畝土地數并不發生改變。一人或幾個集體所有權的成員資格的變化,其用益物權的資格仍然在該家庭(戶),直至該土地承包期完成。

(三)農村集體成員資格的喪失

《物權法》第59條規定,農民集體所有的不動產和動產屬于集體成員集體所有的原則,農民集體所有權的土地為集體成員集體所有的概念,隨其集體所有權集體成員資格的喪失,也同時喪失了對該物權的集體所有權的資格。根據法律規定,農民遇有下列情況之一時,喪失農村集體成員資格:

1.死亡;2.婚姻、收養等屬于法律程序允許的長久或終身脫離該集體時;3.該集體土地全部喪失;4.該集體成員全部永久性遷移;5.經過法定的轉讓程序之后。

以上諸改變,使集體所有權的兩個基本要素之一或全部發生缺失,所以,集體所有權成員資格也隨之喪失。但農村土地流轉在下列情況下,用益物權合法存在,即集體所有權的土地的承包權不伴隨集體成員資格的存在與消失而消失。

1.升學、參加工作(如公務員等);2.服刑;3.農民進城創業,經商,辦實業等;4.參軍;5.脫離本集體并從事本集體以外的農村有償承包土地的耕作、占有、收益;6.從事國有土地的開發利用;7.喪失勞動能力;8.其他原因脫離本集體的不定期因素。

三、農村集體土地流轉相關的程序法律保障機制

1999年1月施行的《中華人民共和國土地法》第二章規定了土地所有權和使用權,其中第8條規定:“城市市區的土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除非法律規定屬于國家所有的以外,屬于農村集體所有,宅基地、自留地屬于農民集體所有。”

我國的土地所有權分為兩種,國家所有和農村集體所有。所以,農民和城市居民使用的任何土地,從法律上講,均為使用權,而非所有權。使用權的獲得,必須經過法律程序。即對國有土地,須經國家相關法律程序批準,對農村集體的所有的土地,必須經過集體所有土地的集體成員通過并報上級批準。這一結論,是從法律概念作出的。《土地法》第9條①、第10條②分別作出了具體規定。從規定可以看出,農村土地流轉,是指農村集體所有的土地使用權的流轉。《物權法》對此作出了更加明確的解釋和規定,《物權法》第59條規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員所有。”從法律規定中可以理解為,集體所有制的所有權為集體成員平等占有,不記年齡、性別、地位、財產、階級以及加入本集體時間的長短,貢獻大小等等。而僅有的,也是必須的條件,就是戶籍的地域狀況,一個人只要出生在農村某一自然村的農戶家庭,又與該農戶具有直接的血緣關系,就自然取得了其父母所在地域的農村集體所有制的集體成員資格。但是,本集體以外的成員,想加入本集體,從而享有該集體成員的所有權的平均權利,就必須經過相應的法律程序,如婚娶、收養關系,以及其他法律程序等等。

我國農村土地流轉所涉及的法律問題,一是集體所有權成員資格問題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設用地。這兩條是基本原則。流轉涉及本集體成員以外的人員欲承包或承租集體的土地,《土地法》中規定必須經村委會會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。

四、目前我國農村集體土地流轉過程中存在的法律問題及其解決路徑

從當前相關法律框架下的土地流轉現狀可以發現,土地承包責任制的承包期的長短,直接關系到農村社會的穩定發展。30年不變,甚至70年或永久不變(這里講的是用益物權而非所有權),土地的所有權與用益物權有本質上的區別,所有權是主權,即擁有該物的主管物權,是該物的歸屬,所有權的性質與社會經濟體制有關。

農村土地流轉,是集體所有制的土地的用益物權的改變,從根本上不會損害該集體所有權的集體成員的利益,而集體成員資格的取得是以自然的地域條件為基礎的時限性所決定的,而取得其用益物權的資格與所有權集體成員資格相同。但是,與所有權不同的是用益物權可以經過2/3以上村民或村民代表的同意,即有償的獲得以轉包、轉租等方式的該土地的用益物權,使用年限為該承包期以內,如果承包期無限制延長,即屬于永久性,那么,該土地用益物權即為永久性的屬于非本集體成員所有。實質上,該土地轉包、轉租或受讓者即成為該土地集體成員。隨著工業化、城鎮化和農村現代化的快速發展,將有一半甚至更多的原農村人口轉入城市,就可能發生大量的土地流轉,該集體所有權土地的集體成員也將發生變化,甚至可能成為某幾個或僅一家一戶所有,是否仍為原集體成員已無法預定。因為土地的現代化設施以及標準化生產模式的建設,長期性的或永久性的占有、經營、收益是相關設施投資的基礎。土地用益物權的長期性、永久性,將有利于現代農業的發展,也是城鎮一體化經濟建設的需要。

集體所有土地用益物權的獲得者,在土地承包期無限制的延長之后,其用益物權也隨之延長。只有出現下列情況下,在自愿的基礎上,才能喪失永久性的用益物權。一是死亡;二是轉讓。

轉讓非轉包、轉租、合作入股等性質,轉讓是土地承包經營權的轉讓,是承包人、發包人的土地承包關系的終止。轉讓者也不再享有該土地承包經營權,實質上該集體土地所有權的集體成員資格也隨之消失。所以轉讓者應具備以下條件,才能夠通過法律程序。

1.轉讓人具有穩定的非農業職業收入;2.自愿;3.合法[2]260。

非農業職業收入穩定,是指其收入來源非農業基本穩定,如公務員身份等狀態下。才可以具備轉讓土地承包權的條件,這正是為保障農民生活的基本利益出發。即承包人失去生活保障之后,能夠保障其生活來源。因此,必須取得發包方的批準,才能解除原承包人的土地承包關系的資格。由此可以看出,《物權法》第128條規定:“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準,不得將承包地用于非農建設。”正是根據此規定,轉包出租等不發生權利主體的更換,原有的土地發包承包關系不發生變化,即承包人仍享有原來的土地承包經營權。所以,在法律上規定,轉讓所承包的土地經營權,必須有變更登記過程。

由于城鄉經濟社會一體化體制建設,農民轉入城鎮后,并具備了相對穩定的非農業職業的經濟收入,身份與城市居民同等,當其對原有土地的用益物權進行流轉時,毫無疑問的取得一份該土地用益物權流轉產生的經濟利益,這一過程是法定的合法程序。但是,與原來的城鎮居民包括工人等非農業人口相比,具有明顯不同,與留在農村仍以農業為生活來源的農民相比,也具有明顯的優勢。維護用益物權的同時,卻出現了不平等而合法的現象。

2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集體成員承包等方式獲取農村承包經營權,有可能在城鎮化、工業化、農業現代化進程中導致集體成員資格的集體喪失,最終使該集體所有的土地,被一位或幾位承包者占有全部的用益物權。當承包期無限制延長時,造成該土地占有、收益的高度集中。從而導致土地資源被少數人控制的現象而使更多的農民失去基本生活保障,增加社會的負擔。

尤其抵押權的使用,也使農村集體所有制土地的使用權發生復雜的歸屬變化,因為抵押權仍為有諸多不確定因素。[2]349

關于農村集體、村內兩個以上集體、鄉鎮集體三個農民集體經濟組織的集體土地所有權,在土地流轉過程中也出現集體成員資格的歸屬問題,不僅是用益物權的歸屬。對這種集體所有權的土地歸屬有兩種情況,一種是在國家實施農村土地承包制,承包到戶的時期,村民集體所有制的土地按村民人口平均分配,然后以戶人口數為計算標準,將全村土地全部承包到戶,在本屆承包完成之后,各戶人口數的變動,不再受承包土地計算的影響,即承包程序過程規定的時間為計算人口的截止日期,過此日期,各戶均遵守“增人不增地,減人不減地”的原則,直至本屆承包期30年期滿,再行承包計算人口與土地。所以,鄉鎮、村、村內兩個以上集體經濟組織,除了集體所有制的鄉鎮、村、村內該集體經濟組織所辦企業之外,無集體耕地。這種完全承包的現象比較少,其原因是,當十一屆三中全會廢除人民公社、生產大隊、生產隊三級核算時,人民公社改為鄉鎮,生產大隊改為村,生產隊改為村民小組。為了解決農民的基本生活,而承包到戶的土地是這三種集體所有權的一種方式,正如《土地法》中規定的,農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村經濟組織所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理;已屬于鄉鎮集體所有的,由鄉鎮集體經濟組織經營管理。除了已經承包到戶部分耕地之外,還有一部分是原于以上三種不同形式的集體用益物權,并未承包到戶,這一部分的土地使用權(用益物權)為集體所有。即由該集體的代表村委會、鄉鎮該集體經濟組織負責人及村民小組長掌控。這是第二種情況,這一部分用益物權的流轉方式,由依法代行用益物權的方式由村民各級領導進行,接受村民監督。

可見,以上三種不同級別和范圍的集體成員的用益物權的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。所以,這三種農民集體所有權土地的歸屬及其用益物權的分配、使用等從法律地位等方面,尚需進一步完善,對土地流轉的年限規定,也應當作出更科學的調整,從而保障農民最基本的生活,即對土地的用益物權的穩定。

參考文獻:

[1]王潔紅譯注.淮南子[M].廣東:廣州出版社,2004:95.

[2]吳文盛.中華人民共和國物權法解析[M].北京:人民法院出版社,2007:115.

責任編輯 杜 娟