制約新型農村社會養老保險基金籌集的因素分析

陳 美

摘要:建立新型農村社會養老保險制度,是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分,而在這一制度中,基金籌集是其核心內容。通過論述先期試點新型農村社會養老保險基金的籌集現狀,分析制約基金籌集的因素,進而提出了推進新型農村社會養老保險基金籌集的對策。

關鍵詞:新型農村;養老保險制度;基金

中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0032-02

新型農村社會養老保險制度,是在原有農保試行方案基礎上,總結近年來理論研究成果和實踐經驗,逐步規范和完善個人繳費、集體或單位補助、政府補貼三方共同籌資方式和以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉移、與其他保障方式相配套、適合農民特點和需求的農村養老保險制度。新型農村社會養老保險制度的建立,對確保農村居民基本生活,推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距,維護農村穩定等具有重要意義。本文僅從基金籌集的角度論述制約新型農村社會養老保險基金籌集的因素,進而提出解決的對策。

一、新型農村社會養老保險基金的籌集現狀

(一)取得的成績

近年來,許多地方通過加大政府投入、創新制度模式,開展了新型農村社會養老保險制度的先期試點。人力資源與社會保障部公布的《2008年全國社會保險情況》顯示,截至2008年,全國已經有464個縣開展了由地方財政支持的新型農村社會養老保險試點,參保農民達到1 168萬人[1]。

目前,從各地先期試點的情況來看,在基金籌集方面,均增加了地方財政補貼。財政對于農民的補貼主要有三種方式:一是在發放的時候補貼,如《北京市城鄉居民養老保險辦法實施細則》規定,基礎養老金是在參保人領取待遇時由政府補助的財政性資金;二是繳費的時候按照定額或是農民人均純收入的一定比例給予補貼,如青島城陽區、街道兩級財政分別按照全區上年度農民人均純收入3%的比例進行補貼,記入統籌基金;三是在領取和發放的時候同時都給予補貼,如山東威海,政府財政對參保繳費期間和領取養老金期間的人員分別按所在市(區)上年度農村居民人均純收入的2%予以補貼。

(二)存在的問題

一是該制度僅覆蓋有條件的村莊,許多農民不能或不愿參保,進而使基金擴大的來源受阻。如山東青島,從2004年起,全面推行新型農村社會養老保險制度,黃島、嶗山、城陽三區已實現農民全覆蓋,但五市新型農村社會養老保險制度的覆蓋面主要在被征地農民,普通農民的參保率較低。

二是集體補助缺失。經濟條件較好的地區,會有一定的集體補助,經濟條件差的地區,根本無任何集體補助。如蘇南是我國經濟發展水平較高的地區,集體補助所占比例較高,可達到50%[2]。安徽霍山經濟基礎較差,基本無任何集體補助。

三是地方財政補貼比例較小。盡管各地政府都加大了對基金的補貼力度,但從基金籌集做法來看,補貼的資金仍然較少,有些地區甚至出現推脫政府責任的狀況,如有的地方新出臺的《城鄉居民養老保險辦法》規定,將原來基礎養老金所需資金由市、區(縣)財政共同籌集改為由區(縣)財政負擔。

在先期試點的基礎上,2009年6月24日溫家寶主持召開的國務院常務會議決定,2009年在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點,該次試點與先期試點的最大不同在于,中央財政將出資補貼農民養老,這也是首次在全國范圍內展開試點。為更好地推動這一試點工作的展開,有必要對制約基金籌集的因素進行分析。

二、制約新型農村社會養老保險基金籌集的因素

(一)農民收入水平低,繳費能力弱

農民個人繳費是新型農村社會養老保險基金的重要來源之一。改革開放以來,我國農村居民收入有了很大程度的提高,2008年全國農民年人均純收入達到了4 761元。但是,和城市居民的收入相比,農民的收入增長幅度緩慢,尤其是廣大中西部地區。目前,雖然許多收入不高的農民也有加入養老保險的迫切愿望,但按照相關人士透漏的數字——“農村養老保險最低標準不會低于1 800元/年”[3],這個數據看似很小,但分配到農民手里后,累加起來也是一筆不小的開支,這一定程度上會給推行新型農村養老保險工作造成障礙。

(二)集體經濟薄弱,基層制度缺乏硬約束

從先期試點的基金籌集現狀來看,目前許多地區集體補助很少,究其原因,最重要的是集體經濟薄弱。大量的農村集體在林改等一系列改革后,集體經濟組織本身已無經營實體,村集體幾乎沒有了收入來源,拿出錢來補貼本村農民將是一個很大的難題。此外,基層制度對集體補助缺乏硬約束,也使得集體補助難以實現。如山東威海施行的《新農村養老保險暫行辦法》規定,鼓勵有條件的農村集體經濟組織,對參加新型農村社會養老保險的人員給予補助。該規定沒有對集體補助的數額以及不予以集體補助的懲罰做出明確規定,這為當地鄉村集體逃避集體補助留下了制度空缺,也在一定程度上制約著新型農村社會養老保險基金的籌集。

(三)廣大中西部地區,地方財政緊缺

新型農村社會養老保險制度,主要新在同以往農保制度相比,在基金籌集上加大了政府財政的補貼力度。中央財政支持是確保新型農村社會養老保險工作落到實處的重要一環,但不是全部,在中央財政支持的同時,地方財政還要有相應的配套資金。這對經濟發達地區而言,問題不大。但在我國地區和城鄉發展不平衡、城鄉收入差距拉大的現實境況下,中西部欠發達地區的地方政府財政收入并不寬裕,涉及上億農民的財政補貼,雖然比例可能小些,但也會讓地方財政“捉襟見肘”。

(四)基金監督不力,農民社會養老信任度低

基金安全與否,直接關系到農民對新型農村社會養老保險的信任度。當前,許多地區農保基金監督不力,基金損失時有發生,國內也曾發生過多起農民養老金被挪用甚至是貪污的事件,致使農民養老資金遭受無法挽回的損失。這些都將降低農民的參保積極性,進而制約農保基金的籌集。

三、推進新型農村社會養老保險基金籌集的對策

(一)增加農民收入,合理確定繳費標準

增加農民收入,尤其是廣大中西部地區的農民收入,對提高繳費能力、推進基金的籌集具有至關重要的作用。目前,增加農民收入的途徑主要有:構建優質高效農業體系,加快調整農業經濟結構;構建農業生產節本體系,減少農民非消費性支出;構建農村勞動力市場體系,加速農民轉移;維護農民工合法權益、加大扶貧開發力度;進行土地制度創新;建立我國農業保險制度等。在增加農民收入的基礎上,要合理確定個人繳費標準。在目前我國各地經濟發展極不平衡的狀況下,不能實行統一的標準,各地政府要根據當地的實際狀況合理確定繳費標準。

(二)壯大集體經濟,建立集體補助硬性約束機制

為確保集體補助這一重要資金來源,必須大力發展農村集體經濟。當前,在城市化進程加快、農村城鎮化水平提高的大背景下,必須積極探索農村集體經濟的多種實現形式,實現農村集體經濟總量增長、效益提高、實力增強,逐步形成多元化、特色化的良好發展格局。在發展壯大農村集體經濟的同時,各地應根據實際狀況,在新出臺的相應政策中明確規定集體補助的數額和不予補助的懲罰,建立集體補助的硬性約束機制。如《青島市城陽區農村社會基本養老保險暫行辦法(試行)》規定,村集體為本村參保人員繳納養老保險集體補助費,村集體補助費標準由各村根據經濟承受能力,履行一定民主程序后,按照不低于當年繳費基數6%的比例確定。

(三)合理厘定各級財政職責,落實地方財政配套資金

新型農村社會養老保險基金的“大頭”是由中央財政與地方財政共同承擔,這部分被視為農民的基礎養老金。按照目前人社部提交的方案,基礎養老金底線為55元,按照東、中、西部的區分,中央財政分別提供20%、60%、80%的補貼,地方政府最少要出余下比例的資金,但上不封頂,根據地方財力而定[4]。鑒于中西部欠發達地區地方財政緊缺的現狀,中央財政對中西部地區應給予更多的支持。目前,不少地方政府更傾向于把財政資金用于“鐵公雞”等固投項目,對于民生方面的投資主動性仍然欠缺。這就需要研究一套中央財政對地方資金使用和撥付的制約機制,并及時督促地方政府落實配套資金。

(四)加強基金監管,提高農民社會養老信任度

要想使農民真正積極參加新型農村社會養老保險制度,消除對這一制度的顧慮,就必須加強基金監管,確保基金的安全。為此,農保經辦機構要建立基金內審稽核制度;各級社會保險基金監督部門和行政部門要將農保基金納入日常監管業務范圍,切實履行監督職責,對基金的使用、投資運營等進行定期檢查,對事關基金安全的事項及時進行處置;同時還要加強財政、監察、審計監督和社會監督。要采取經濟、行政、法律等多種措施,堅決回收違規基金,妥善解決被重組、撤銷、破產的金融機構農保基金的債權清償問題。

參考文獻:

[1]騰訊網.中央財政首為農民養老埋單[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20090625/004483.htm.

[2]呂軍.新型農保試點掃描[J].四川勞動保障,2006,(5).

[3]每日經濟新聞.農民養老保險試點村集體補貼成難題[EB/OL].http://finance.ifeng.com/topic/news/yanglaogaige/money/insuran

ce/hydt/20090626/845040.shtml

[4]每日經濟新聞.“新農保”或7月底試點 農民繳費或進一步降低[EB/OL].http://www.nbd.com.cn/newshtml/20090626/20090626

025933509.html

責任編輯 張宇霞