旅游用地復合化利用

張國麗

摘要:隨著旅游業的蓬勃發展,旅游規模不斷增長,旅游用地急劇膨脹,旅游用地浪費現象嚴重,旅游用地增長與土地保護之間的矛盾逐漸凸顯。旅游用地復合化利用作為一種既能滿足旅游開發,又能實現土地保護的方式,是緩解兩者矛盾的有效途徑。在分析旅游用地自身特點以及旅游產品特殊性的基礎上,提出旅游用地復合化利用的可行性。而加強已開發和新開發旅游用地的復合利用,實現工業用地、農業用地及未利用地等向旅游用地轉化,將成為旅游用地復合化的必然選擇。

關鍵詞:旅游用地;土地浪費;復合化利用

中圖分類號:F592.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0069-03

一、研究背景及問題

旅游業作為朝陽產業,一直保持較快的發展勢頭。盡管目前全球經濟前景因金融市場動蕩而不明朗,國際旅游業面臨經濟惡化的挑戰,部分地區旅游業出現停滯,甚至小幅下滑,旅游需求疲軟。但是,國際旅游業人士均對未來旅游業發展態勢持樂觀態度。聯合國世界旅游組織秘書長弗朗西斯科·弗朗加利說,估計到2010年國際游客數量將上升到11億人次。伴隨著全球經濟呈現復蘇跡象,旅游增長必將回復之前強勁的增長態勢,甚至會出現新一輪旅游熱潮。由于大家對未來旅游業發展保持樂觀態度,使得各地方不但沒有停止旅游開發和建設,甚至加大投入力度。

隨著旅游業如火如荼的進行,旅游用地總量不斷增加,增長速度不斷提高。據海南省住房和城鄉建設廳專家測算,海南省旅游房地產2009—2020年的用地需求大約為83.6～93.6平方公里。海南省旅游地產對土地需求的主體是酒店、度假區、高爾夫球場等用地。其中酒店用地方面,省旅游總體規劃對未來旅游住宿設施需求的預測是:2005—2020年的16年時間內,全省需要新建旅游住宿酒店客房大約80 800間～101 800間。規劃2020年全省旅游度假區用地536平方公里,其中建設用地比重不得超過旅游度假區范圍的10%,因此,旅游度假區建設用地的規模控制在53.6平方公里之內。在建設國際旅游島的戰略背景下,海南將大力發展高爾夫體育休閑產業作為旅游發展重點之一。兩方面綜合考慮,旅游房地產2009—2020年的用地需求大約為83.6～93.6平方公里。

旅游用地巨量需求的背后隱藏著土地資源嚴重浪費的現象。為追逐市場效應,新建的旅游用地普遍存在規模較大的現象,有些旅游用地動輒上萬畝,小則幾十畝。如無錫“太湖影視城”占地20公頃,武漢“中華水滸城”占地66公頃,煙臺“西洋五千年旅游區”占地93公頃。此外,在休閑度假旅游用地中,都存在不同程度的土地浪費現象,或表現為以占地面積大和設計規劃高而求大求洋,或以旅游開發名義開發高檔房地產,或圈地后不進行實際開發等,特別是標準高爾夫度假俱樂部球場用地求大求洋現象普遍,土地浪費十分嚴重。北京郊區的40家標準高爾夫球場中,所有18洞標準球場用地都超過了美國標準18洞高爾夫球場60公頃合理用地規模上限,最小也達到了67公頃,最大的已經達到240公頃,是美國18洞標準高爾夫球場用地的4倍,而27洞的北京華彬國際高爾夫俱樂部球場用地規模竟達到了433公頃。

二、旅游用地復合利用的可行性

土地資源是經濟發展最重要的載體,旅游業作為服務業中的龍頭產業對土地的依賴性非常強。任何旅游資源終究落實在最根本的土地上。但是,隨著土地利用采用制度管理,國家對農用地、特別是耕地和基本農田占用控制非常嚴格,城市化擴展所需的建設用地與更低保護之間本身就存在很大的矛盾,未利用地的保護和開發也受到很大爭議。旅游用地那么大的需求量無疑加大了兩者的矛盾。因此,旅游用地的復合化利用是未來旅游業發展的一大趨勢。一方面旅游用地本身就是復合型土地,行政部門和學界至今未有統一的旅游用地概念和分類,很多旅游業用地并不是單純的只為旅游服務,這部分土地實現了多重功能。另一方面,旅游用地的復合化利用能緩解旅游開發與土地保護之間的矛盾。由于國家對土地控制嚴格,18億畝耕地數量成為不可逾越的紅線,同時建設用地總規模以及新增建設用地數量也受到國家宏觀調控。旅游用地需求的不斷上升以及土地資源的緊缺之間的矛盾日漸凸顯。

我國相關部門制定的土地分類體系中,不管是1984年9月《土地利用現狀分類與含義》, 1989年9月《城鎮土地分類及含義》,2002試行的《全國土地利用現狀分類》,還是2007年開始實行的《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007),都沒有旅游用地這一類別。國土部門的土地利用現狀分類是我國土地分類的標準。《土地利用現狀分類》作為現在國土部門的土地利用現狀分類依據,涉及的旅游用途的土地包括商服用地中的住宿餐飲用地,公共管理與公共服務用地中的文體娛樂用地,公園與綠地,風景名勝設施用地,但是除風景名勝設施用地外,其他類別用地并不是完全意義上的旅游用地。很多旅游用地類別并沒有在《土地利用現狀分類》中得到體現,如觀光農業用地,這部分土地依舊按照土地的自然屬性被納入農用地中。由于旅游業自身的特點,很多旅游用地既可以為旅游業服務,也可以不改變原來用途,即旅游用地本身可以實現復合化利用。

旅游用地是一種復合化的利用方式,并且不管從旅游業的發展趨勢還是從土地節約集約利用的角度出發,旅游用地復合化利用都是未來旅游用地的發展方向。

三、旅游用地復合化利用的途徑

旅游用地的復合化利用是指在不改變傳統用地方式的基礎上,通過旅游開發,使得該土地除了原有的功能之外,同時還具有旅游的功能。旅游用地復合化的途徑包括:

(一)加強對已開發旅游用地和新旅游用地的復合利用

隨著人們對旅游需求的增長,傳統的觀光旅游已經不能滿足他們的要求,原生態旅游和體驗旅游逐漸成為旅游業發展的趨勢。由于游客們不斷追逐那些沒有受到破壞的景觀以及當地的文化,大興土木的旅游開發模式已經不住市場的考驗,正逐漸地轉變模式。一方面新旅游資源的開發逐漸向旅游用地的復合化利用傾向,在利用和提升原有土地功能的基礎上進行旅游開發,既不破壞或改變原有的土地功能,又使得該資源具備旅游功能。這種復合式土地利用方式,不僅可以緩解土地資源保護與開發的矛盾,同時還能滿足游客追求環境原生態和實現體驗游的要求。新旅游用地的復合利用,應盡量實現土地的自然屬性與旅游新屬性之間的有效銜接,在充分挖掘該資源旅游功能的基礎上,實現“雙豐收”。另一方面,已開發旅游用地為延伸其生命周期,應加強其復合利用程度。如在傳統的觀光旅游中發展植物栽培、水塘養殖等,不僅可以提升旅游層次,也可以實現土地的多效利用。

雖然很多地區都采取了復合利用的方式,如休閑農莊,這一復合利用一定程度上緩解了用地矛盾,同時也滿足了旅游市場需求。但目前旅游用地的復合利用程度較低,只是尋求簡單的復合,如農業與觀光的復合。而旅游開發與土地保護之間的矛盾,應需要通過更深層次的復合利用才得以化解。

(二)加強非旅游業用地,如農業、工業、軍事及其他特殊用地向旅游用地的轉化,實現旅游用地資源的多重立體利用

鄉村旅游和休閑農業旅游的開展是旅游用地復合化利用最佳代表。鄉村旅游和農業休閑旅游是借助農村和農業,經過特定的規劃設計,發揮農業和旅游的雙重功能,實現多樣化服務。鄉村和農業所涉及的動植物, 均具有歷史、經濟、科學、精神、民俗、文學等文化內涵, 利用這些文化知識, 結合當地民族文化,借助鄉野農村的風光、活動等,可設計多種多樣的鄉村旅游和休閑農業游覽項目,這不僅可以滿足旅游者娛樂、求知和回歸自然等方面的需要,同時,旅游業的開發,不但沒有破壞原有的農業生產、生活,而且由于旅游業的帶動作用,使得農業層次有所提高,農民生活有了保障,農村環境得到改善。

此外,旅游需求的多樣性也為工業、軍事及其他特殊用地向旅游用地的轉化提供了可能。這些用地向旅游用地的轉化分為完全轉化和部分轉化。前者是指改變原有的功能,使之完全成為旅游用地,如把一些廢棄的工礦重新建造為酒店、酒吧、旅館等,但由于此類用地并不是兩種利用方式并存,因此,不屬于復合利用;后者是指在保持原有的功能的基礎上,發展旅游,即復合利用。可以把一些工廠、廟宇、軍事基地等發展為旅游用地,開展工業旅游、宗教旅游、軍事旅游等。宗教旅游本身就是一種傳統的旅游方式,在旅行活動開展之初,就有了宗教旅行。而工業旅行和軍事旅游正逐漸發揮出其市場價值。工業旅游在發達國家由來已久,特別是一些大企業,像德國的西門子、美國的通用等,他們利用自己的品牌效益吸引游客,同時也使自己的產品家喻戶曉。在我國,也有像四川長虹、廣州本田這樣的現代化企業,已經興辦起工業旅游,并有越來越多的現代化企業開始注重工業旅游。近年來,我國著名工業企業如青島海爾、上海寶鋼、廣東美的等相繼向游人開放。而軍事旅游因其特殊“身份”而備受青睞。2005年,國內第一家軍事旅游局在酒泉衛星發射基地設立,這意味著酒泉衛星發射基地的部分景點將向游人開放。此外,還有廣東長洲的黃埔軍校、明斯克號和基輔號航空母艦、武漢國防教育與軍事教育模擬中心等。這些都是在原有產業或功能的基礎上,增加了旅游價值,一方面可以大力推進旅游業的發展,另一方面也可以緩解用地矛盾。

這部分旅游的推廣,不僅可以吸引游客,同時還可以使之成為某些旅游產品的替代品。這樣既可以滿足旅游市場需求,又可以緩解旅游項目開發與土地保護之間的矛盾。如提升鄉村度假旅游層次,使之成為某些用地不集約的旅游項目的替代產品,如高爾夫度假、滑雪、主題公園和度假村旅游,特別是度假村旅游。

(三)充分挖掘一般情況下無法利用的荒漠、裸巖和水域等未利用地,實現土地新的價值

根據《土地管理法》,未利用地是指農用地、建設用地之外的土地。未利用地包括河流、湖泊、冰川及積雪、荒漠、裸巖等。未利用地與農用地和建設用地區分,正是因為這類土地不能被農用或者建設所用。但是,未利用地并不是不能使用的土地,其獨特的自然屬性正好能被旅游業所用。如休閑度假用地與水利設施用地及河流湖泊用地的有機結合與融合;利用冰山雪山開發一些登山、滑雪等旅游項目。但是,由于未利用地屬于敏感性資源,如果利用不當,容易遭到破壞,并很難恢復。因此,未利用地的旅游開發應需特別注重環境保護。

四、結論

在未來社會發展中,旅游業作為人們生活水平提高后的基本需求以及經濟增長的驅動力,其規模將不斷增長。在旅游創收的經濟利益驅動下,各地旅游用地將不斷膨脹、旅游用地浪費現象將有增無減,旅游用地集約利用將會一直成為土地節約集約利用的一個任務。通過上述分析中得出旅游用地復合化利用的可行性及途徑,將有利于旅游用地的集約利用,成為土地可持續發展的一種選擇。

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責任編輯 張 凌