中日財(cái)政體制比較研究

劉鳳平 陳倉柱

摘要:我國自1994年分稅制改革以來,盡管建立了中央和地方政府之間分稅體制,但還有許多地方要完善。日本亦屬于集權(quán)型的國家,但其分稅制財(cái)政建設(shè)十分完善。通過對(duì)中日財(cái)政體制的共同特征、中央和地方政府財(cái)政分配的不同模式、各級(jí)政府間財(cái)政收入分配及轉(zhuǎn)移支付體系的比較分析,提出完善我國分稅制財(cái)政體制的政策建議。

關(guān)鍵詞:比較財(cái)政;財(cái)政體制;分稅制;中國日本

中圖分類號(hào):F811.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)32-0103-02

一、財(cái)政體制的共同特征

雖然目前階段我國的財(cái)政分權(quán)改革尚在進(jìn)行之中,仍然不夠完善,與日本相比,差距很大,但至少在運(yùn)行模式上兩者有以下幾點(diǎn)共同特征:

1.中央政府掌握財(cái)政收入的主要來源。日本財(cái)力高度集中于中央,中央政府掌握全國財(cái)政收入的2/3左右。我國1994年分稅制改革的目標(biāo)之一就是提高中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重,因此,分稅制改革后各年中央財(cái)政收入占我國總財(cái)政收入的比重基本在60%左右。

2.中央與地方之間建立了合理的事權(quán)分工和規(guī)范的財(cái)政分配制度。凡是涉及整個(gè)國家利益,需要全國統(tǒng)一行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)的政府職能都劃為中央政府職能;不涉及全局性的事業(yè),需要發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性,有利于提高政府活動(dòng)效率的職能劃歸地方政府。以此為基礎(chǔ),明確劃分了各級(jí)政府財(cái)政支出范圍,即支出負(fù)擔(dān)與事權(quán)分工相對(duì)應(yīng),雖然目前我國地方政府在財(cái)政支出責(zé)任與可運(yùn)用的財(cái)政收入存在不匹配的問題,但隨著我國財(cái)政改革的深入,這一問題會(huì)得到解決。

3.中央對(duì)地方實(shí)行的財(cái)政補(bǔ)助制度。中央通過補(bǔ)助制度,一方面調(diào)節(jié)了中央與地方間的縱向財(cái)政資源分配,有利于中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí);另一方面,有利于協(xié)調(diào)各地方政府間的橫向財(cái)政資源再分配,對(duì)地區(qū)之間的平衡發(fā)展起著重要的作用。

二、中央與地方財(cái)政分配的不同模式

日本是一種集權(quán)與分權(quán)結(jié)合型財(cái)政體制。日本財(cái)政體制的明顯特征是:收入上集權(quán)、支出上分權(quán)。20世紀(jì)80年代以來,中央預(yù)算集中的收入占全國財(cái)政收入的60%以上,實(shí)際支出則不到40%;相反,地方預(yù)算收入占預(yù)算總收入的40%左右,而實(shí)際支出占預(yù)算總支出的60%以上。中央政府集中大部分收入并控制稅收管理權(quán)限,體現(xiàn)了集權(quán),有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力;地方政府安排著大部分財(cái)政支出,體現(xiàn)了分權(quán),有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

我國在過去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支,中央集中過多,調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性不夠。隨著1994年的分稅制改革有所改善,但地方在財(cái)政支出方面的權(quán)限仍然有限,同時(shí)還存在地方之間的不平衡,對(duì)于調(diào)動(dòng)地方的積極性嚴(yán)重受阻。

三、各級(jí)政府間財(cái)政收入分配的比較

1.稅收收入的分配

日本的共享稅式分稅制。即除劃定中央稅和地方稅之外,還設(shè)置中央與地方共享稅稅種。目前,日本共有58種稅,其中國稅26種,都道府縣稅15種,市町村稅17種。中央和地方收入分布格局大體保持在2/3和1/3之間。為了確保中央財(cái)政的主導(dǎo)地位和在宏觀調(diào)控中的重要作用,日本政府間稅收權(quán)限劃分實(shí)行中央集權(quán)制。

目前,我國地方稅收收入分配權(quán)尚未專門制定基本法律制度,中央和地方稅收收入的分配按稅種來劃分的。在國務(wù)院1993年頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的行政法規(guī)中,按稅種明確劃分了中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入三大類。國稅占總稅收收入的比例大體保持在70%左右。中央與地方的這種稅收收入分配格局,使地方稅稅收收入規(guī)模相對(duì)較小。

2.各級(jí)政府的主體稅種

日本每一級(jí)政府都以兩種稅為主體稅種。中央財(cái)政的主體稅種是個(gè)人所得稅和法人所得稅,都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅,市町村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。

我國中央政府固定收入包括消費(fèi)稅、車輛購置稅、關(guān)稅,地方政府固定收入包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等,中央政府和地方政府共享收入主要包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。

四、各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付體系

1.在日本的稅收收入結(jié)構(gòu)中,中央稅收收入大約是地方稅收入的兩倍。這樣單靠地方稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的需要。地方稅收入與地方政府支出之間的差額由中央政府的轉(zhuǎn)移支付加以彌補(bǔ)。

以稅收劃轉(zhuǎn)為主要形式的財(cái)政補(bǔ)助制度。與其他西方國家相比,日本中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模更大,地方政府對(duì)中央政府的依賴性更強(qiáng)。1990年中央政府對(duì)地方政府的補(bǔ)助金額為318 590億日元,占地方財(cái)政收入的49.6%。目前,日本中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助形式包括:交付地方稅、國庫支出金和讓與地方稅,其中前兩種是基本形式。

2.我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的過渡性特征,原財(cái)政包干體制中的轉(zhuǎn)移支付因素、分稅制中的稅收返還和過渡期轉(zhuǎn)移支付同時(shí)并存,雙軌運(yùn)行。但是,我國現(xiàn)階段仍需注意以下問題:(1)目前均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還是很小,為了更好地取得省區(qū)之間橫向平衡,轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)從“收入返還”調(diào)整為以均等化撥款為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系;(2)加大過渡期轉(zhuǎn)移支付力度,明確過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模;(3)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要在廣度上、深度上落實(shí)好,同降低稅收負(fù)擔(dān)結(jié)合起來。

五、我國財(cái)政體制改革可以借鑒的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

日本財(cái)政體制的運(yùn)行機(jī)制表明,其所實(shí)行分級(jí)管理的財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期目的,一方面根據(jù)事權(quán)合理地配置了財(cái)權(quán),使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)達(dá)到了基本統(tǒng)一,另一方面,在確保中央政府財(cái)政收入規(guī)模和保障宏觀調(diào)控有效實(shí)施的同時(shí),維護(hù)了地方政府的獨(dú)立性和自主性,是處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的一種規(guī)范化的分配制度。因此,我們至少可以得出以下幾點(diǎn)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn):

1.在合理劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,實(shí)行相對(duì)集權(quán)型財(cái)政體制。“相對(duì)集權(quán)型”財(cái)政體制,是指財(cái)權(quán)相對(duì)集中,事權(quán)相對(duì)分散。就財(cái)政體制來說,包括以下三方面:(1)重大的財(cái)政方針政策、國家預(yù)算法規(guī)、重要規(guī)章制度等必須統(tǒng)一由中央政府制定,在中央統(tǒng)一規(guī)定的范圍內(nèi),地方有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況,制定貫徹中央方針政策的具體措施,安排自己的財(cái)政收支;(2)中央的事權(quán)主要是承擔(dān)一些事關(guān)全局的重要事務(wù),政府職能范圍內(nèi)的其他一些具體活動(dòng),包括大量社會(huì)發(fā)展事務(wù),則應(yīng)由地方承擔(dān);(3)在不影響地方財(cái)政增收積極性的前提下,中央要掌握主要財(cái)源,保證中央政府的主導(dǎo)地位。

2.在稅制改革的基礎(chǔ)上,合理劃分中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅,實(shí)行共享稅式分稅制,穩(wěn)定中央與地方財(cái)政收入來源。(1)我國社會(huì)主義管理制度,決定了我國分稅制不可能像美國那樣實(shí)行稅源分享形式;(2)我國在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將以流轉(zhuǎn)稅為主體,地方稅收體系還有待于進(jìn)一步發(fā)展。這就決定了我國不能實(shí)行徹底的分稅制;(3)我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距很大,稅源分布極不平衡,一些地區(qū)財(cái)政收入能力與其財(cái)政支出需要差額很大。在這種情況下,實(shí)行徹底的分稅制,只能導(dǎo)致一部分地區(qū)過分依賴于中央轉(zhuǎn)移支付,不利于擴(kuò)大地方自主權(quán),不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。因此,在我國推行分稅制,在劃分中央稅、地方稅的改革過程中,必須考慮設(shè)置中央與地方共享稅,將一些稅源增長(zhǎng)快、同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種劃為中央與地方共享稅,有利于協(xié)調(diào)中央與地方利益關(guān)系。

3.建立以平衡補(bǔ)助為主體的財(cái)政補(bǔ)助制度,促進(jìn)各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。如何從財(cái)政體制上有效地平衡各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,是我國財(cái)政體制改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。日本的經(jīng)驗(yàn)表明,建立規(guī)范的、明晰的轉(zhuǎn)移支付體系,是中央政府調(diào)節(jié)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的最有效的手段。同時(shí),從我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距看,那些需要財(cái)政補(bǔ)助的地區(qū)往往連最基本的財(cái)政需要都無力滿足。如何保證全國最低水平的公共服務(wù)需要,是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨的首要任務(wù)。因此,本文主張建立一種以平衡補(bǔ)助為主的轉(zhuǎn)移支付體系。

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責(zé)任編輯 張宇霞