村規民約建設法律芻議

馬三喜

摘要:村規民約是村民自治的重要民主管理制度,是介于法律規范與其他行為規范之間的“準法規范”,屬于民間法的范疇,具有彌補國家法不足和提高村民法律意識等功能。村規民約的制定要遵循合法性原則、民主原則和實效性原則,其權力專屬于全體村民、內容和程序要符合法律的規定。村規民約實施要不斷完善,發生糾紛時應當允許有關當事人向人民法院提起民事訴訟,同時慎用“罰款”并建立監督保障機制。

關鍵詞:村規民約;村民自治;法律規制

中圖分類號:D922.182文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0190-03

一、村規民約的法律界定

(一)法律依據

村規民約是依照法律法規,適應村民自治要求,由同一村的村民在生產、生活中,根據習俗和現實共同約定的自我約束的一種規范。村規民約最早可追溯到公元11世紀中葉由著名學者呂大鈞在其家鄉制定的《鄉約》,當時對“廣教化、厚民風”、創造和諧有序的鄉村生活秩序,起到了一定積極作用。我國不同歷史時期的村規民約,是存在于中國鄉土社會的一種介于正式制度與非正式制度之間的具有一定權威性的民間行為規范,為維護傳統的鄉村秩序發揮了不可估量的教化作用。[1]現代社會,作為村民自治的制度化、規范化形式,村規民約因自身特殊的價值,其地位已經得到國家法律的確認。我國憲法第24條規定:“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律教育和法制教育,通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約加強社會主義精神文明建設。”這里所謂的守則和公約,在農村中即表現為村民自治章程和村規民約。現行村民委員會組織法第20條規定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約,并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”《村民委員會組織法》的頒布,為村規民約的建設提供了明確的法律依據。

(二)法律性質

作為依據村民的共同意愿確立的具有強制性的行為規范,村規民約獨立于國家制定法之外,既不同于法律規范,也不同于道德規范、習慣性規范、宗法規范等其他行為規范,是介于法律規范與其他行為規范之間的“準法規范”,屬于民間法的范疇。

1.村規民約是“準法規范”

所謂“準法規范”,是指在某些重要方面具有類似法的特征,起到類似法的作用的行為規范。村規民約和法律規范相比,二者的制定主體不同、反映的意志、強制力、適用范圍以及表現形式方面完全不同,但通過對“準法規范”的分析,不難發現,村規民約是法律規范的重要淵源之一,具有“準法規范”的雙重性、中間性和過渡性的特征。

2.村規民約屬于民間法

“民間法是獨立于國家法之外的,是人們在社會中根據事實和經驗,依據某種社會權威和組織確立的具有一定社會強制性的人們共信共行的行為規范”[2]。村規民約作為“準法規范”,是獨立于國家制定法律體系之外的,其“內容中往往充滿了創造性或民間社會的生命力,既有對現有資源與利益的分配原則,也包含著大量習慣和風俗的確認”[3],在基層農村實際上起著法律規范的作用。村規民約是現代社會中應用最為廣泛、數量最龐大、作用也是最重要的民間規則。因此不管是在現實研究意義上還是現實狀況上來看,村規民約都成為重要的民間法。

(三)法律功能

1.彌補國家立法的不足

“依法治國,建設社會主義法治國家”作為治國的基本方略已被載入我國憲法。依法治國意味著國家立法的內容應該涵蓋國家事務的方方面面,同時我們的各項工作、各行各業都應該實行依法治理,但國家法律的調整也存在不足,特別是由于地區之間社會經濟、文化發展的不平衡,導致其不可能對社會生活的各個方面事無巨細地概括無余,包羅萬象。盡管改革開放以來我國法制建設取得了巨大的進步,可對農村社會的立法明顯不足,還有很多領域與方面存在立法的盲區。“法治秩序在鄉村的建立是依法治國的必然要求,但鄉村社區的風俗、情理等民間法的普遍存在是轉型期鄉村社會的客觀現實”[4],村規民約等“準法規范”的存在,可以豐富和彌補國家制定法控制機制的不足,必將成為國家立法的自然延伸和有效的補救手段。

2.促進村民法律意識的提高

提高農民法律意識是新農村法制建設的著眼點之一。由于歷史傳統和社會政治、經濟發展水平的制約,目前,我國農民的法律知識匱乏、權利意識淡薄,加之法制在廣大農村更注重于政治統治功能,法律工具主義色彩比較濃重,決定了農民在遇到問題時更傾向于用非法律方式去解決問題,法律在農村的權威大打折扣。通過村民自治,參考國家法律的有關規定制定村規民約,以村民熟悉的語言重新表述其內容,可以極大地激發村民“參政議政”的積極性、主動性和創造性,同時,村規民約也能得到村民積極的認同,并得以順利執行。這樣既為村民提供了一個認識學習國家法的途徑,也能培養村民按規范辦事的習慣,進而樹立法制觀念,提高其依法辦事的自覺性。

二、村規民約制定的法律規制

(一)村規民約制定的原則

1.合法性原則

《村民委員會組織法》明確規定,村規民約不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。因此,村民在制定村規民約過程中,要先法后約,依法立約。

2.民主原則

村民是制定村規民約的主體,也是實踐村規民約的主體。為了保證制定出來的村規民約得到村民的真正擁護,要堅持走群眾路線,提高村民對制定村規民約重要性的認識,讓群眾廣泛參與,經村民會議和村民代表會議討論通過。

3.實效性原則

制定村規民約,要從本村實際出發,充分考慮地理環境、經濟狀況、村民文化水平、風俗習慣等,以務實為主,尊重村民的意見和合理要求,做到合理可行,同時要有較強的操作性便于執行。

(二)村規民約制定的主體

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第20條和第21條的規定,村規民約由全體村民通過村民會議的形式來制定,對于人數較多或者居住分散的村,可先由村民會議向村民代表會議授權,然后由村民代表會議代表全體村民完成村規民約的制定。可見,村規民約制定權專屬于全體村民,負責制定機構只能是可以代表全體村民的自治組織,一般情況下,這項職能由村民會議承擔,除此之外,村民會議也可以通過授權把該項任務交給民選產生的村民代表會議。但是,在現實生活中,村規民約制定作為一項自治事務,其自治性經常受到基層黨組織的侵擾。從最初的提議制定,到征集意見、討論修改,直至最后的表決通過,在整個過程一直是由村兩委主導的,而作為村規民約的真正主體被排除在外,法律明確賦予村民的民主決策、民主監督的權利在現實中完全沒有得到落實[5]。在村規民約的制定過程中,還存在另外一種違法的情況,即由鄉鎮政府超越職權,直接為村莊制定村規民約。鑒于此,要明確村規民約制定和實施中各主體的地位,完善村規民約的執行機構和監督機構,即村民會議是村規民約的唯一制定主體,村民委員會是村規民約的執行機構,村民代表會議是村規民約的監督機構。

(三)村規民約制定的內容

村規民約的內容是設定村民的權利和義務,分兩個方面:一方面是規定村民的行為,應該怎么做,另一方面,則是規定村民違反和破壞規章制度的處罰條款,主要有進行教育、給予批評、作出書面檢查等內容。由于村與村之間的情況差別較大,因此,對村規民約的具體內容不要求千篇一律,具體制定中要注意以下幾點:(1)應體現本村特色。考慮到村規民約只調整特定的社區范圍即村內的社會關系,只對本轄區的村民有效,因此,制定村規民約,應該緊密結合本村的實際情況,充分考慮本地的風土人情、人員素質、經濟條件、交通、地理、資源等自然條件,做到有的放矢,才有針對性和適應性,才易于被村民接受[6]。(2)涵蓋村規民約的主要內容。筆者認為,村規民約一般應包括維護農村生產、經營秩序、維護生活秩序和社會治安、落實黨的政策、履行國家法律、注重精神文明建設等方面。同時,在合法的前提下要正確處理個人利益和他人利益的關系、本村利益和他村利益、國家利益的關系,使村規民約真正起到溝通內化國家法的作用。(3)貫徹教育為主的原則。村規民約的內容要體現群眾自治的原則,特別是要突出群眾自我教育、自我管理的原則。要以教育疏導為主,鼓勵表揚為主,激發人民群眾的自覺性。防止單純依靠懲罰,以免造成群眾的對立情緒。在規范村民行為的同時,加強思想政治工作,盡力勸導行為不端的人走上正道。

(四)村規民約制定的程序

首先,村規民約草案的擬定,應當充分發揚民主,廣泛征求村民的意見;其次,應當將草案提交村民會議審議通過,不能由村干部少數人暗箱操作。召開村民會議,應當有本村18周歲以上村民的過半數參加,或者有本村2/3以上的戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要時候,可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議,鄉鎮司法員對制定村規民約進行具體指導,并對村規民約的合法性把關;再次,要嚴格和落實“備案制”。各鄉鎮政府應當加大對村規民約的備案審查力度,既要進行形式審查,也要進行實質審查,對于違法法定程序產生的村規民約要宣布無效,對于不合法的內容應及時返回重新討論、糾正、完善。

三、村規民約實施中的法律問題

(一)村規民約要不斷完善

為保障村規民約的有效性和實用性,要與時俱進,根據不斷發展變化的情況,結合國家法律、法規、政策以及本村實際狀況,從“以民為本”的原則出發,經過群眾充分醞釀討論,及時進行村規民約的立、改、廢等清理工作,保證村規民約發揮出應有的效果。

(二)應當保護當事人的訴訟權利

村規民約盡管不是法律規范,但它是受到國家法保護的行為規范。因此,在執行村規民約的過程中發生糾紛時,可以按照我國《民法通則》中關于“違反合同的民事責任”的有關規定,允許有關當事人向人民法院提起民事訴訟。無論對方是村民還是村民委員會,都不影響其訴訟標的的民事法律關系性質,這種民事訴訟同普通民事訴訟的區別只在于是以國家法還是以村規民約作為解決糾紛的準繩和依據[7]。另外,即使不是該村民委員會組織的公民、法人或其他社會組織,根據《村民委員會組織法》的精神,只要是在該村村規民約規定的事項內與該村及其村民發生民事權利義務關系的都應遵守有關村規民約[8]。

(三)慎用“罰款”

從性質上看,罰款是行政機關對行政違法行為人強制收取一定數量金錢,剝奪一定財產權利的制裁方法,是一種行政處罰。我國《立法法》和《行政處罰法》只能由法律設定。如果村規民約里涉及關于“罰款”的規定是沒有合法性的,其一,村規民約作為自治規范本身不能設立“罰款”;其二,村委會只是基層群眾性自治組織,不是政府,也不是政府的執法機構,沒有行政執行法,而處罰是國家賦予政府行政機關的權利,因此,村委會沒有處罰權。同時,由村民委員會執行罰款也可能出現不利于構建和諧社會的因素,如拒罰、“認”罰后訴諸法律等。筆者認為,應建立村規民約的適當制裁方式,以保證村規民約的嚴肅性。如果有人違反了規約,就應當根據其違約的輕重、損失的大小、態度的好壞等具體情況,給予適當處罰。

(四)建立監督保障機制

首先,應加強農村黨組織對村規民約執行的必要指導和監督。通過黨支部成員和黨員的帶頭遵守先進模范作用,克服中出現的不公正、不公平現象,保證村規民約良好的執行環境,確保村規民約發揮應有的作用。其次,要發揮村民的監督作用。農村村民是村規民約的制定者,他們在執行村規民約時最能發現其存在的違法問題,能及時向村委會或有關部門反映,便于及時對其作出糾正。再次,人民法院可以通過司法審查進行監督。根據《村民委員會組織法》第20條規定,村規民約是否合法的問題應在法院審查的范圍之內。在目前的法律框架內,人民法院審理民事案件的過程中,如村規民約與法律、法規相抵觸,人民法院可以對違法的村規民約不予適用并作出否定性判決。

參考文獻:

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[5]李斌.變遷中村規民約研究[D].山東大學,2008.

[6]汪俊英.村規民約建設中存在的問題及對策分析[J].理論與改革,2000,(5).

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[8]張愛國.試析村規民約設定的“罰款”事項[J].貴州法學,2005,(11).

責任編輯 馮勝利