關(guān)于規(guī)避旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的思考

司緒華　馬曉冬

[摘 要]近年來旅游業(yè)的快速發(fā)展與地方招商引資的驅(qū)動(dòng)，使得方興未艾的旅游項(xiàng)目建設(shè)存在或隱藏著重復(fù)建設(shè)問題。旅游產(chǎn)品同質(zhì)化、結(jié)構(gòu)的雷同，不僅引起區(qū)內(nèi)無序競爭，也造成旅游資源、生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞和社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。地方政府與旅游行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從旅游產(chǎn)業(yè)市場角度，對投資主體進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)指導(dǎo)和運(yùn)營管理，從行政政策、行業(yè)管理機(jī)制入手，通過宏觀的和微觀的措施對旅游項(xiàng)目進(jìn)行有效控制和規(guī)避，才能保證旅游項(xiàng)目的合理化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]旅游項(xiàng)目 重復(fù)建設(shè) 產(chǎn)品同質(zhì)化

旅游業(yè)是我國近年來國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)展最快的行業(yè)之一，也是第三產(chǎn)業(yè)中最具活力的行業(yè)之一。在地方政府的政策引導(dǎo)下，民營資本和上市公司等投資主體，加速搶灘涉足旅游項(xiàng)目的投資。據(jù)新聞報(bào)道，今年山東在建、擬建的旅游項(xiàng)目285個(gè)，總投資額達(dá)2000億元；安徽省旅游在建項(xiàng)目共計(jì)701個(gè)，項(xiàng)目投資總額達(dá)1224.64億元。一個(gè)地區(qū)能夠吸引眾多旅游項(xiàng)目建設(shè)的確是件好事，但也存在產(chǎn)品同質(zhì)化、結(jié)構(gòu)雷同等重復(fù)建設(shè)的問題，我們需要對此警醒并反思，以便對旅游項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)控來保障旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的背景與原因

旅游項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)是指旅游產(chǎn)品、服務(wù)在同一地區(qū)或不同區(qū)域進(jìn)行超過社會(huì)需求的一種投資行為。旅游項(xiàng)目建設(shè)的最終表現(xiàn)形式是旅游產(chǎn)品，旅游產(chǎn)品的消費(fèi)異于一般商品，是需要游客來生產(chǎn)地消費(fèi)，流動(dòng)的是游客，因而，每一種旅游產(chǎn)品都有一定的客源群體和輻射范圍。在一定地域旅游產(chǎn)品超出市場消費(fèi)需求容量，則形成旅游產(chǎn)品的過剩，導(dǎo)致旅游項(xiàng)目的過剩。

造成旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的原因，主要表現(xiàn)為：從資源角度看，小空間尺度上的資源趨同性較強(qiáng)，使得旅游項(xiàng)目的定位和產(chǎn)品的開發(fā)容易造成同質(zhì)化，如同是冷泉的章丘百脈泉、濟(jì)南趵突泉和泗水泉林泉群；從投資主體來看，旅游產(chǎn)業(yè)收益的持續(xù)性、旅游投資主體的逐利取向，是造成旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的主觀因素；從行政績效考核來看，招商引資作為不同部門和單位績效考核的重要指標(biāo)，也促使其唯“招商是舉”，這種違背市場意愿的行政導(dǎo)向，帶來的最大風(fēng)險(xiǎn)則是旅游項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，造成旅游投資的失效；從資源隸屬來看，不同類別的旅游資源歸屬建設(shè)、林業(yè)、環(huán)境、水利、文物等部門管轄，這種資源多頭管理的利益博弈結(jié)果，往往是旅游開發(fā)失控的重要原因，由此造成旅游項(xiàng)目遍地開花，低水平、低檔次的產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重；從旅游行政管理體制來看，旅游雖然是綜合性最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)體系，但旅游行政管理部門所具有的行政權(quán)限卻與之不相等，缺失有力的項(xiàng)目審批、規(guī)劃參評、投資過程監(jiān)管等權(quán)限，使得投資主體在旅游項(xiàng)目的操作中，往往忽視了旅游行業(yè)管理部門的存在的價(jià)值，脫離旅游總規(guī)的產(chǎn)品指導(dǎo)，造成重復(fù)性的產(chǎn)品建設(shè)。

二、旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的不利影響

在市場機(jī)制調(diào)節(jié)下，旅游企業(yè)出于自身利益主動(dòng)參與市場競爭而進(jìn)行投資所形成的產(chǎn)品的同質(zhì)化和服務(wù)的趨同性有利于資源的合理配置和提高經(jīng)濟(jì)效益，在一定范圍內(nèi)有利于旅游市場產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)化。但在一定區(qū)域、一定階段內(nèi)，旅游產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)形成和即將形成的生產(chǎn)能力之和遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出旅游市場需求，而此時(shí)旅游投資主體違背布局原則和比較利益原則繼續(xù)增加同質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的投資行為卻是不合理的重復(fù)性建設(shè)，是我們應(yīng)及時(shí)警惕、調(diào)控和規(guī)避的。

旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的影響在于旅游資源配置低效益，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同，引起區(qū)域間無序競爭，造成旅游要素資源的浪費(fèi)。具體表現(xiàn)為：

首先是對旅游資源的破壞。旅游項(xiàng)目多集中于旅游資源具有比較優(yōu)勢或者相對優(yōu)勢的資源富集區(qū)，這些生態(tài)敏感的自然旅游資源、沉淀歷史稟賦和文化內(nèi)涵的人文旅游資源較為脆弱，多屬于不可再生資源，一旦不在科學(xué)的規(guī)劃下進(jìn)行不合理的建設(shè)和施工，就會(huì)造成資源的嚴(yán)重破壞，難以恢復(fù)，由此影響資源所在地區(qū)的生態(tài)和人文環(huán)境的破壞和浪費(fèi)。海南五指山市的“中華民族文化村”如今成為“放牛村”的主要原因就是近距離復(fù)制深圳“錦繡中華”和“中國民俗文化村”所造成的，對自然景觀的破壞使得游客再也看不到當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)的“黎村苗寨”了。

其次，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。旅游項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)往往占用大量的土地、資金等要素資源。在資源有限和總量一定的情況下，不合理的項(xiàng)目必然會(huì)擠占土地、資金、水、電等資源，尤其是近年來旅游業(yè)行業(yè)不再是較低市場進(jìn)入度的產(chǎn)業(yè)，市場進(jìn)入和退出門檻都大大提高，重復(fù)性建設(shè)導(dǎo)致投資的失效，將造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。近年來如雨后春筍般在各地興的建主題公園，沉淀了1500億元人民幣投資，2000多家有一成贏利，其中70%處于虧損狀態(tài)，20%持平，只有10%左右盈利，約有2/3難以收回投資。主題公園此起彼落的發(fā)展軌跡，正昭示了重大旅游項(xiàng)目投資失效所造成的巨大社會(huì)資源浪費(fèi)。

再者，不利于區(qū)內(nèi)旅游市場的健康和有序發(fā)展。旅游項(xiàng)目的無序建設(shè)，使各地摒棄本地資源稟賦和比較優(yōu)勢，爭項(xiàng)目奪資金，其結(jié)果必然是投資分散，企業(yè)及項(xiàng)目小型化、分散化，產(chǎn)業(yè)集中度和資本集中度降低，弱化旅游企業(yè)的整體競爭力，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集約化經(jīng)營；同時(shí)，在優(yōu)勝劣汰市場機(jī)制下，同質(zhì)化的旅游產(chǎn)品超出市場需求，必然加劇區(qū)內(nèi)旅游企業(yè)間的競爭，企業(yè)追求利益最大化的取向所導(dǎo)致的無理性競爭，往往造成區(qū)內(nèi)旅游市場的無序和混亂，不利于和諧社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。當(dāng)前旅行社之間互相削價(jià)競爭，“零團(tuán)費(fèi)、負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象的發(fā)生正是由于旅行社過多而造成的惡性競爭，據(jù)山西省旅游局全省旅行社業(yè)務(wù)年檢報(bào)告顯示，2006年度全省旅行社行業(yè)虧損額1234.6萬元，九成以上的旅行社毛利潤還不足5%。

三、旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的規(guī)避路徑

旅游項(xiàng)目對地方旅游業(yè)的支撐和方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，使得我們必須預(yù)防、調(diào)控和規(guī)避重復(fù)性建設(shè)。無論是旅游企業(yè)投資的盲目性還是行政管理的失效所導(dǎo)致的重復(fù)性旅游項(xiàng)目建設(shè)，都應(yīng)該深刻認(rèn)識重復(fù)建設(shè)的不利影響，意識先行，從行政政策、行業(yè)管理機(jī)制入手，通過宏觀的和微觀的措施有效控制和規(guī)避。

首先，旅游項(xiàng)目的建設(shè)納入旅游總體規(guī)劃指導(dǎo)。旅游發(fā)展總體規(guī)劃是以大旅游的視角，對地方旅游產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展進(jìn)行的整體定位，是在充分調(diào)查和科學(xué)評價(jià)旅游資源整體狀況、對旅游市場科學(xué)細(xì)分的基礎(chǔ)上，對旅游產(chǎn)品譜系的合理規(guī)劃，是對地方旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展所做的整體部署和要素安排，是用來指導(dǎo)地方旅游業(yè)現(xiàn)在和未來發(fā)展的法規(guī)性綱領(lǐng)。旅游發(fā)展總體規(guī)劃的空間落實(shí)就是旅游項(xiàng)目的建設(shè)、產(chǎn)品的開發(fā)和服務(wù)的提供，因而，旅游項(xiàng)目的立項(xiàng)、審核、批準(zhǔn)、建設(shè)、監(jiān)督、運(yùn)營等程序，必須納入旅游總規(guī)的框架內(nèi)，遵循總規(guī)的規(guī)定和要求，在總規(guī)的指導(dǎo)下開展項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，以總規(guī)的有效落實(shí)來約束和規(guī)避旅游項(xiàng)目的不合理性建設(shè)，穩(wěn)定和促進(jìn)旅游市場的有序和健康發(fā)展，保障地方旅游業(yè)的可持續(xù)和跨越發(fā)展。

其次，加強(qiáng)和健全旅游項(xiàng)目的審批制度。旅游企業(yè)對利益最大化追求和招商引資績效考核的利益驅(qū)動(dòng)，往往成為重復(fù)旅游項(xiàng)目的溫床。目前旅游投資主體多元化，大量民營資本涌入旅游行業(yè)，可持續(xù)性收益的吸引和競爭的加劇使得投資商往往采取無理性的競爭行為，為取得旅游項(xiàng)目往往回避或越過制度約束；同時(shí)，地方政府招商引資的績效考核機(jī)制往往使行政管理部門只關(guān)注招商引資，難以從市場容量視角綜合考慮，并將行政行為引入市場競爭，擴(kuò)大了權(quán)力尋租空間。無論是旅游企業(yè)間的競爭還是各招商部門的利益博弈，往往導(dǎo)致不合理的旅游項(xiàng)目能夠順利通過審批，當(dāng)然，最根本的原因在于旅游項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)批、審核、監(jiān)督和運(yùn)營管理權(quán)限的歸屬及保障制度的健全。應(yīng)從制度上賦予旅游行政管理部門一定的旅游項(xiàng)目管理權(quán)限，參與旅游項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理和指導(dǎo)過程，并對審批這一關(guān)鍵程序具有否決權(quán)，即涉及旅游行業(yè)的項(xiàng)目必須報(bào)批旅游行政管理部門，旅游項(xiàng)目規(guī)劃的評審程序、人員組成及最終評審結(jié)果須經(jīng)旅游行政管理部門同意。以此來防范不合理性建設(shè)，指導(dǎo)合理性的旅游項(xiàng)目的建設(shè)，同時(shí)避免旅游項(xiàng)目的政出多門、多頭管理的造成的不良影響。

再者，把握市場需求，推進(jìn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級。投資者關(guān)注旅游項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，而經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)仰賴旅游項(xiàng)目對市場的精準(zhǔn)定位和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的更新升級。從旅游項(xiàng)目投資建設(shè)來看，在市場競爭機(jī)制下，旅游企業(yè)對旅游產(chǎn)品的開發(fā)則必須關(guān)注市場消費(fèi)。旅游產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)特性決定了移動(dòng)的不是產(chǎn)品而是游客，而游客的消費(fèi)需求是多層次、多樣的。因此，旅游項(xiàng)目的建設(shè)必須把握游客的消費(fèi)偏好和指向，依據(jù)游客的市場細(xì)分來精確定位項(xiàng)目的功能和產(chǎn)品的層次，通過打造適合不同細(xì)分市場游客需求的層級產(chǎn)品，把游客吸引到目的地，實(shí)現(xiàn)游客對產(chǎn)品的有效消費(fèi)，避免由于忽視市場需求而造成的項(xiàng)目尚未開工就已成為“淘汰品”的出現(xiàn)。從項(xiàng)目的運(yùn)營管理角度來看，消費(fèi)者的需求是不斷變化的，因而，旅游產(chǎn)品的開發(fā)不是一成不變的，而是要依據(jù)游客需求的變化不斷改變產(chǎn)品類別和功能，保證產(chǎn)品不會(huì)因?yàn)橛慰托枨笞兓惶蕴煌瑫r(shí)，還要關(guān)注本地區(qū)或者區(qū)域同類產(chǎn)品市場的變化，因?yàn)槁糜蜗M(fèi)本身就是尋新求異的，只有差異化的產(chǎn)品才具有吸引力，才能吸引住游客的眼球，提升產(chǎn)品的市場競爭力。因而，把握區(qū)域產(chǎn)品市場供需狀況，調(diào)整和升級產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進(jìn)而避免產(chǎn)品的區(qū)內(nèi)競爭所導(dǎo)致的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)也是十分重要的。

綜上所述，在市場競爭機(jī)制下，一定地域范圍內(nèi)旅游項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)會(huì)造成資金的浪費(fèi)、資源環(huán)境的破壞，不利于區(qū)內(nèi)旅游市場的良性發(fā)展。只有從思想上充分認(rèn)識到重復(fù)建設(shè)的危害性，賦予旅游行政管理部門以一定的旅游項(xiàng)目管理權(quán)，從整體產(chǎn)業(yè)市場對投資主體進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)指導(dǎo)和運(yùn)營管理，才能保證旅游項(xiàng)目的合理化建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)市場有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。