路政主體的法律地位研究

李　莉　齊春娥

[摘 要]路政主體的法律地位是指路政主體在路政法律關(guān)系中所處的位置。它是路政主體參加路政法律關(guān)系、實施法定行政職權(quán)、實現(xiàn)路政管理職能的重要身份標(biāo)志和身份保證。路政主體法律地位的法理學(xué)界定，對規(guī)范路政管理行為，實現(xiàn)依法治路目標(biāo)具有非常重要的作用。

[關(guān)鍵詞]路政主體 法律地位 依法治路

作者簡介：李莉， 1983年11月，女，籍貫：陜西延安；單位：長安大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生；研究方向：公路行政管理。

路政主體的法律地位是指路政主體在路政法律關(guān)系中所處的位置。路政主體的法律地位對于路政主體具有及其重要的意義，它與路政主體擁有什么樣的行政職權(quán)、履行什么樣的行政職責(zé)、承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等問題相關(guān)。路政主體的法律地位對于路政主體具有及其重要的意義，它與路政主體擁有什么樣的行政職權(quán)、履行什么樣的行政職責(zé)、承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等問題相關(guān)。

一、路政主體的法律地位的界定

路政主體的法律地位是路政主體參加路政法律關(guān)系、實施法定路政職權(quán)、實現(xiàn)路政管理職能的重要身份標(biāo)志和身份保證。明確了路政主體的法律地位，有利于保障路政職權(quán)的有序行使。

（一）以行政相對人的視角對路政主體法律地位的界定

路政主體與參加路政法律關(guān)系的非行政主體，尤其是與行政相對人的身份與地位存在明顯的差別。這種差別形成的原因在于路政主體能夠依法獨立地享有行政職權(quán)、履行行政職責(zé)。

在路政法律關(guān)系中，主體雙方的權(quán)利呈現(xiàn)出不對等的特征。行政相對人是路政管理活動所指向的對象。路政主體可以依法增設(shè)或限制相對人的某些權(quán)利。行政相對人如不履行路政主體為其設(shè)定的義務(wù)，路政主體可在其權(quán)限范圍內(nèi)依法采取強制措施。對于路政主體的行為，即使違法或不當(dāng)，行政相對人也只能通過救濟途徑和方法予以解決，而不能否認其效力并加以抵制。

（二）以權(quán)力配置主體的視角對路政主體法律地位的界定

行政主體的行政職權(quán)和職責(zé)是法定的，“是國家權(quán)力機關(guān)通過憲法、組織法或臨時決議的方式來配置的”。[7]“在行政權(quán)的配置過程中，權(quán)利機關(guān)與行政主體之間形成分配行政權(quán)與接受行政權(quán)的關(guān)系，權(quán)利機關(guān)要決定行政主體享有行政權(quán)的范圍及行使行政權(quán)的方式，行政主體必須接受這種職責(zé)與職權(quán)的分配”。但是“行政機關(guān)有權(quán)獨立行使行政權(quán)”。[7]在路政法律關(guān)系中，路政主體的權(quán)利與義務(wù)是法定的。路政主體對其權(quán)利義務(wù)不能自由轉(zhuǎn)讓或自由放棄，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)也不能任意裁量，只能在法定的范圍內(nèi)行駛自由裁量權(quán)。

（三）以監(jiān)督主體的視角對路政主體法律地位的界定

在權(quán)利機關(guān)將行政權(quán)分配給行政機關(guān)后，權(quán)利機關(guān)保留了對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，保證權(quán)力機關(guān)依法行使人民賦予的國家權(quán)力。在我國，監(jiān)督主體包括國家行政機關(guān)、國家司法機關(guān)、行政相對人、各種社會組織、團體及個人。這些監(jiān)督主體都可以對行政主體及其行政活動形成廣泛的監(jiān)督。

在路政法律關(guān)系中，路政主體依法行使國家賦予的權(quán)利，必須接受各個監(jiān)督主體的監(jiān)督，處于被監(jiān)督的地位。由于路政法律關(guān)系中雙方的權(quán)利義務(wù)是不對等的，路政主體一方往往優(yōu)于另一方當(dāng)事人。鑒于此，法律賦予了其他機關(guān)和組織及公民對路政主體的權(quán)利行使活動進行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）以行政主體的視角對路政主體法律地位的界定

行政主體是指“參加行政法律關(guān)系，依法擁有行政職權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)，并能獨立地對自己行使行政職權(quán)的行為產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的國家機關(guān)”。[9]作為行政主體的一種，路政主體在行使行政職權(quán)的過程中，除了要遵守《中華人民共和國公路法》及《路政管理規(guī)定》之外，還應(yīng)受《行政許可法》、《行政處罰法》等相關(guān)法律的調(diào)整。

根據(jù)我國目前的實際情況，在我國，只有各級交通主管部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織才能作為路政主體，其他的任何組織和個人都不能構(gòu)成路政主體。

二、路政主體法律地位的學(xué)理分析

路政主體在路政法律關(guān)系中處于十分重要的位置，了解路政主體的法律地位，必須明確路政主體所享有的行政職權(quán)。

（一）路政主體法律地位的實現(xiàn)

路政主體法律地位是路政主體的外在表現(xiàn)，該表現(xiàn)的前提條件是其具有路政主體資格。

1．交通主管部門和公路管理機構(gòu)行政主體資格分析

路政主體資格，是指符合法定條件的組織，以獨立的法律地位與管理者的身份參加行政法律關(guān)系時所具備的條件。具有了路政主體資格，也就享有了路政主體的法律地位，而享有路政主體的法律地位，首先得具有路政主體資格。

行政主體資格的取得有2種方式：一種是根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，在行政機關(guān)依法成立時就擁有相應(yīng)職權(quán)，并同時獲得行政主體資格。如中華人民共和國交通部、各省交通廳、各市(縣)交通局等。另一種是行政授權(quán)。如公路管理機構(gòu)。

《路政管理規(guī)定》第四條規(guī)定，交通部根據(jù)《公路法》及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定主管全國路政管理工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門根據(jù)《公路法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定主管本行政區(qū)域內(nèi)路政管理工作。

（1）交通主管部門是職權(quán)性的行政主體

作為職權(quán)性行政主體，它必須有資格成為行政復(fù)議的被申請人、行政訴訟的被告人和國家賠償?shù)牧x務(wù)機關(guān)。交通主管部門作為職權(quán)性行政主體，在它成立時，根據(jù)憲法和行政機關(guān)組織法的規(guī)定，就擁有相應(yīng)的職權(quán)。

在我國，交通主管部門具有高度的權(quán)威性，它對公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、經(jīng)營、使用、管理等各個領(lǐng)域?qū)嵭凶顝V泛的干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)力的覆蓋面涉及的個人和組織都必須遵守執(zhí)行。

（2）公路管理機構(gòu)是授權(quán)性的行政主體

“公路管理機構(gòu)”概念的系統(tǒng)使用出現(xiàn)在1997年頒布的《公路法》中。其中，用“交通主管部門”取代了之前的法律法規(guī)中所謂“公路主管部門”的概念。這是我國公路立法中關(guān)于路政法律關(guān)系主體的一大變化。行政授權(quán)實際是將一部分行政權(quán)力分散由某些社會組織承擔(dān)，把國家職能向社會轉(zhuǎn)移?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！痹诼氛?zhí)法的過程中，公路管理機構(gòu)在法律法規(guī)的授權(quán)下，以自己的名義行使職權(quán)。交通部7號令第四條也規(guī)定：“縣級以上人民政府的交通主管部門可以委托依法設(shè)置的符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定的運輸、航空、公路、通信等交通管理機構(gòu)實施行政處罰”。

（二）路政主體法律地位的具體體現(xiàn)

路政主體的法律地位的實現(xiàn)，依賴于對其職權(quán)和職責(zé)的明確，界定其行使權(quán)利的范圍不僅有助于路政主體有效的行使自己的權(quán)利，也有助于相對人維護自身的合法權(quán)益。

路政管理的核心任務(wù)是保護路產(chǎn)，維護路權(quán)，維持秩序以及保護公路社會關(guān)系中各方面的合法權(quán)益?；诖耍氛黧w的行政職權(quán)主要有路政規(guī)范權(quán)、路政許可權(quán)、路政命令權(quán)、路政復(fù)議權(quán)、路政強制權(quán)、路政處罰權(quán)等幾個方面。路政主體的這些行政職權(quán)貫穿與公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、經(jīng)營、使用、管理等各個領(lǐng)域。路政主體必須依法行使職權(quán)，遵守權(quán)限的規(guī)定。法定的職權(quán)得不到履行、法定外的職權(quán)得以履行，或者超越法定的權(quán)限范圍履行職權(quán)，都會造成路政主體的失職、越權(quán)或者權(quán)利的濫用。

三、路政主體法律地位構(gòu)建的學(xué)理思考

（一）行政效益原則的要求

行政效益原則要求行政主體在實施行政活動時應(yīng)以最小的投入與成本來獲得最大的收益。行政主體的行政行為在實體合法與程序正當(dāng)?shù)那疤嵯?，?yīng)盡可能以最小的投入，獲得有益于社會的最大的行政產(chǎn)出，做到高效率，高質(zhì)量。明確路政主體的法律地位，有利于分清不同場合時的不同的法律身份，也有利于路政主體分清自身不同類型的權(quán)利義務(wù)，提高路政管理的效率。在路政管理活動中，路政主體必須依法定的職權(quán)對相對人實施管理；作為被監(jiān)督主體，路政主體必須接受各個監(jiān)督主體的監(jiān)督；以行政相對人的身份參與行政法律關(guān)系時，不能行使國家行政權(quán)，要接受行政主體的管理。路政主體只有明確自身的不同身份，才能在路政管理過程中因地制宜、因時制宜，提高路政管理的效率。

（二）法治國家建設(shè)的基本要求

依法治國是社會主義民主政治的基本要求。十七大報告就對全面落實這一基本方略進行了部署 要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。

法治公路， 是依法行政的基本要求，是宏觀上治理公路的戰(zhàn)略性思路與手段，作為路政主體，必須“在公路行業(yè)中依法行政， 其基本內(nèi)涵是路政法律關(guān)系主體在公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、經(jīng)營、使用和管理的各種行政社會關(guān)系中， 均須以相應(yīng)的法律規(guī)范來調(diào)整。對于路政主體而言， 在依法行使公路行政權(quán)的同時， 必須承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)”。[9]

法治公路要求路政主體在路政管理過程中依法行政。具體表現(xiàn)為要求其作為被申請人參加行政復(fù)議，作為被告參加行政訴訟，作為賠償義務(wù)機關(guān)予以行政賠償，并承擔(dān)行政復(fù)議決定及行政判決的后果。因此，只有明確路政主體的法律地位，才能真正做到依法行政，有效保護相對人的合法權(quán)益。

參考文獻

[1]袁曙宏等，行政法律關(guān)系研究[M]北京：中國法制出版社 ，1999

[2]張正釗主編，行政法與行政訴訟法（第二版）[M]北京：中國人民大學(xué)出版社，2004

[3]賀宏斌，法治公路的規(guī)律、支柱及其對策研究[J]長安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2002(3)

[4]臧燕，劉權(quán)，完善我國行政主體理論的構(gòu)想[J]法制與社會，2007（2）

[5]雷孟林， 賀宏斌，公路交通法學(xué)[M]北京：人民交通出版社，1998

[6]孔令媛，論行業(yè)組織的行政主體定位[J]法學(xué)論叢，2007（9）

[7]袁曙宏等《行政法律關(guān)系研究》[M]北京：中國法制出版社 ，1999：83頁

[8]張正釗主編《行政法與行政訴訟法（第二版）》[M]北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：39頁

[9]賀宏斌，法治公路的規(guī)律、支柱及其對策研究[J]長安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2002(3)