審計監督與社會主義新農村建設的關系

胡　斌

建設社會主義新農村，是黨中央、國務院切實解決“三農”問題的重大戰略舉措。近年來，各級政府不斷增加農業的投入，提高農業投資在國家基本建設投資、財政預算內資金和信貸資金中的比重，發展農業和農村經濟的新思路、新措施已初見成效，隨著中央一系列強農惠農政策的進一步實施，“三農”問題一定會逐步解決。同時，我們也應該清醒的認識到，農業基礎設施建設是治國安邦的大事，“三農”工作具有復雜性、艱巨性和長期性的特點，如何緊緊圍繞審計工作服務于建設社會主義新農村這個主題開展工作，是值得我們深思的問題。

一、涉農資金管理使用中存在的主要問題和原因

社會主義新農村建設是一個系統工程，我們需要深刻理解和科學把握。在今后較長時期，審計機關的工作重點之一就是圍繞社會主義新農村建設，加強審計監督，集中反映農村的焦點、熱點、難點和盲點問題，提出改進建議，把黨中央、國務院的強農惠農政策落到實處。

制約中國經濟長遠發展的問題是農業，農業的重點問題在中西部，中西部的難點在“老、少、邊、窮”地區。涉農資金來源渠道較多，性質復雜，概括起來表現為“三多”：一是渠道多。既有財政專項資金和政策性貸款，也有單位、農民自籌等資金；二是層次多。既有中央專項資金，也有省、市、縣項目配套資金，還可能有國際貸款和捐款等；三是管理部門多。資金涉及的項目管理中，一些職能部門如農業、林業、水利、移民、國土、人口與計劃生育等部門都在管理項目資金。目前涉農資金的管理和使用中普遍存在的問題是：（一）擠占、挪用、借用、滯留、拖欠涉農資金，改變資金投向現象較為普遍。（二）沒有按照農業生產的需要及時撥付農業生產專項資金，一些季節性強的農業項目受到影響。（三）一些項目實施單位執行基本建設程序不規范，存在擅自調整建設內容、工程質量不高、會計核算不規范等問題，重投資、輕管理的現象比較普遍。（四）配套資金少或者不到位，一些扶貧專項資金沒有按規定專戶儲存。（五）部分地區將財政扶貧資金改變為有償資金使用，并且擅自變更資金計劃。

涉農資金的管理和使用中存在的問題在縣一級比較集中，原因主要有：

1.財政管理體制不順。現行財政新舊體制雙軌運行，縣級財政上解基數過高，留給縣級的自有財力十分有限，造成部分縣級財政基本只能維持“吃飯”財政，部分縣形成了大收入、小財力甚至赤字財政的局面。雖然上級財政以轉移支付方式將大部分財力劃轉到縣級財政，但都屬于專項資金，具有特定的用途，縣級統籌財力的力度有限。由于財政體制的原因，造成縣級財政經常性收入大幅度減少，在保財政供養人員工資等剛性支出的壓力下，安排其它資金難免會捉襟見肘。

2.縣級財政預算安排財政支農支出資金少。部分縣域經濟發展相對滯后，縣鄉財政普遍困難，在地方一般預算支出的總量中，用于行政管理和部門事業費支出占有很大的比例，保工資運轉是第一需要。在財力有限的情況下，個人部分支出比例的不斷增大勢必造成專項資金投入的減少，農業科技三項費用的安排更是緊之又緊。財政支農資金預算安排增長緩慢，從而造成農業基礎設施建設緩慢，抵御自然災害能力較差，反過來又制約當地經濟的發展。同時，由于農業投入具有公益性質，項目的社會效益和生態效益相對較高，經濟效益相對低下甚至沒有效益，而且很難進行評估或計算，部分地方政府在局部利益驅使下，將涉農資金如農業綜合開發資金投向急功近利的產業尋求短期收益，導致對農業投入下降。

3.縣級政府各部門管理財政農業專項資金體制不順，職能交叉重疊，效果不佳。從目前農業專項資金管理情況看，涉及財政局、發改委、扶貧辦、農業開發辦、農業局、林業局、水利局等。這些部門的交叉管理和多頭管理容易導致出現如下問題：一是政府宏觀經濟管理部門直接或牽頭管理工程，不利于工程監督管理和實施。審計發現，在一些地方的工程管理中，縣發改委既負責項目立項，又負責工程管理和實施，這就不可避免地造成工程管理和監理出現質量問題。二是同一類型項目由多個部門管理，缺乏統籌整合和集中實施的效能，造成資金投入分散，難以形成集中資金辦大事的效果，影響到建設項目投資效果。三是縣級農業主管部門為滿足自身經營需求，普遍開展經營創收活動，這種政企不分的現象，既容易影響行政管理和服務職能的發揮，也不利于建立正常的財政支農資金投入機制，部門利益直接影響了涉農資金的有效使用。

4.重資金、輕管理，擠占挪用資金、套取騙取項目資金的現象沒有得到有效遏制。由于財政體制的原因，特別是落后地區縣鄉財力基本上是吃飯財政，基礎設施建設等投入都依賴于上級財力，尤其是中央專項資金，部分單位或個人都想方設法爭取項目，取得資金。一旦爭取資金成功，項目的管理就會出現問題，如挪用專項資金彌補機關經費不足，擠占、挪用、套取、騙取項目資金，部分人員涉嫌個人犯罪等問題。產生這些問題的主要原因，在于財政支農工程項目沒有建立嚴格的項目管理監督檢查機制，缺乏全程的監控措施。

二、緊緊圍繞審計工作服務于社會主義新農村建設這個主題開展工作

1.樹立科學的發展觀，轉變觀念，加強和深化涉農資金審計。我國是一個農業大國，農業的產業化還沒有形成，農業綜合開發還處于萌芽狀態，部分地區的溫飽、脫貧問題還沒有完全解決，“三農”問題仍然是中央、地方政府關注和亟待解決的重要工作，加強對農業資金的審計監督是我們審計部門的重要職責之一。因此，要強化對“三農”工作的長期性、復雜性和艱巨性認識，通過不斷提高審計工作質量，為實現農業、農村經濟持續穩定發展和不斷增加農民收入提供服務。一是要抓住資金源頭，從“大”處做文章。要按資金流向逐級進行審計，督促各級政府、各部門按期足額撥付資金。比如，近年來，中央財政拿出數百億的資金支持農村稅費改革，資金使用的效果怎么樣，農民是否得到了實惠；中央直補農民的種糧資金使用的如何，是否存在截留、挪用等問題，都需要逐級審計。二是要抓資金的流向和最終使用點，在“細”上下功夫。對各種專項資金，要按照使用范圍和資金流向跟蹤，審計中對直接關系到農民群眾切身利益的問題，要進行揭露和公開。三是加強對建設項目的審計檢查，抓“亮點”。通過檢查項目實施情況，重點查處有無擅自變更項目計劃、虛報冒領項目工程資金和截留挪用支農資金的問題。四是加大對涉農資金的審計調查。對出現普遍性、典型性和苗頭性的問題要從國家長治久安的角度去反映。在審計調查的基礎上，結合現有財政管理體制和專項轉移支付制度，總體把握涉農資金的投入情況、結構變化和投向變化，全面反映和評價政府涉農資金管理使用現狀，為規范政府各部門職責權限，制定農業投入、產業結構調整等農業宏觀政策提供依據。

2.轉變觀念，與時俱進，逐步探索農業效益審計的新路子。要實行財政財務收支的真實合法與效益審計并重，逐年加大效益審計分量。審計的重點不應只停留在監督涉農資金的撥付和支出的真實性、及時性方面，審計的目標也不應只定位在真實性、合法性上，而是要適應我國農業的新變化，逐步加大農業效益審計的分量。一是在資金使用效益上下功夫，向績效審計領域延伸。二是與時俱進、不斷轉變觀念，改進審計方法，實現從傳統的財務收支審計逐步向工程預決算審計，從事后審計向事前、事中審計的“兩個轉變”，把違紀違規資金控制在最小限度，充分發揮涉農資金的使用效益。三是以“三個有利于”為標準，實事求是地處理審計查出的問題。涉農資金政策性強，涉及面廣，有鮮明的導向性。在審計界定上，對政策有明確規定的要嚴格按政策規定處理；對沒有具體政策規定的，要以“三個有利于”為標準，按照科學發展觀的要求，綜合分析，做出衡量判斷，實事求是、客觀公正地提出處理意見，目的是搞好整改，加強管理;對政策規定不完善或沒有明確規定的情況，要進行客觀分析，摸清情況，以審計簡報、專題報告的形式如實上報反映，以利于問題的明確和統籌解決。

3.加強對涉農資金政策的執行及落實情況的審計，不斷反映農業和農村中出現的新問題。涉農資金審計，除了真實合法性審計外，一個更重要的方面就是要監督檢查國家惠農政策執行和落實情況。通過大量的審計調查，充分了解農業中出現的新情況、新問題，為國家制定和調整農業政策提供依據。同時，要利用審計部門的工作資源和熟悉政策優勢，向有關農業主管部門提出合理化建議，加快農業政策的落實，不搞“一刀切”，防止形式主義。

4.建立長效機制，立足“一審二幫三促進”，加強管理，提高資金的使用效益。一方面，審計機關要建立互動機制，和財政部門要建立信息溝通機制，達到資源共享。對地方使用的中央農業專項資金的計劃安排和使用情況進行全程監控，建立資金管理的預警機制。另一方面，針對審計查出的問題提出改進意見和措施，促進加強管理，關鍵是建立健全內部控制制度，促使農業專項資金管理規范化，從根源上幫助找原因、查漏洞，盡量減少資金運行中的跑冒滴漏現象。

（作者單位：永修縣審計局）