無直接利益訴求的群體性突發事件：特征、原因及治理對策

陳發桂

摘要：無直接利益訴求的群體性突發事件具有偶然的觸發性、參與者無直接利益訴求性、成員無組織性及群聚群散性的特征。無直接利益訴求的群體性突發事件的引爆，并非源于偶然的事件，而是經濟社會在非協調發展中長期積累下，遭遇偶然事件而必然發生的結果。要有效治理無直接利益訴求群體性突發事件的關鍵在于：一是必須保障公民在利益博弈過程中享有充分的談判權、表達權、知情權：二是政府必須轉變傳統的治理模式；三是要強化地方政府應對無直接利益訴求的群體性突發事件的處置能力。

關鍵詞：群體性突發事件；利益博弈；治理對策

中圖分類號：DF127文獻標識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0100－04

一、問題的提出

2007年至2008年我國部分地區相繼發生了規模較大、影響較廣、后果較嚴重的群體性突發事件，這些群體性突發事件發生的時間間隔短，在一年多時間內相繼發生，前一次事件的諸多教訓似乎在后一次事件中沒有得到任何體現，其中原由不得不引人深思。這些因偶然、爆發劇烈、失控迅速、損失慘重的群體性突發事件，之所以引起社會的廣泛關注，不僅在于它的存在和當前我國“構建和諧社會”這一主導性的話語體系及其所要展開的社會實踐，顯得極不協調。而且此類群體性突發事件人數眾多且與事件本身沒有任何直接利益訴求的群眾能在少數別有用心的人員煽動下實施打、砸、搶、燒的行為，并將政府機關作為泄憤對象，造成了嚴重的國內及國際政治負面影響，產生了諸多難以消除的有害效應。在正常情況下，這樣的偶然事件只不過是一些簡單的刑事案件，完全可以通過正常的途徑予以解決，而不至于釀成打、砸、搶、燒的群體性突發事件。但短期內相繼發生對社會穩定產生重大影響的群體性突發事件，筆者認為，是理論界對已經發生的諸如此類的群體性突發事件的特性、成因、及治理對策沒有進行系統研究，從而在實踐過程中使實務部門忽略了無直接利益訴求的群體性突發事件可能對社會穩定產生的危害，而主要關注且動用警力處置那些有直接利益訴求的群體性糾紛，如涉及經濟補償的房屋拆遷糾紛、庫區移民糾紛、礦主群眾糾紛等引發的群體性事件。當前，由于對無直接利益訴求的群體性突發事件治理的重要性還存在認識上的偏差，對地方政府如何有效應對此類事件的理論研究遠未深入和成熟，在實際運作中也存在許多矛盾和問題。因此，對無直接利益訴求的群體性突發事件的若干問題進行深入地探索和研究有著重要的理論和實踐意義。

二、社會轉型期無直接利益訴求的群體性突發事件的特征

社會轉型期各種主體之間因利益失衡所發生的沖突和矛盾現象并不少見，但無直接利益訴求的群體性突發事件的參與者卻與事件本身毫無直接利益關系，這種現象的發生不能不引人深思。參與者無直接利益訴求及參與群體無組織性，這是地方政府忽略此類事件的重要原因，但這卻是無直接利益訴求的群體性突發事件所具有的核心本質。

(一)突發事件往往基于偶然事件而觸發

近年來發生的無直接利益訴求的群體性突發事件，直接導火索均是基于某一偶然事件，從而使突發事件發生的時間、地點、方式具有極大的不確定性，全憑事件在演進過程中隨機而爆發，群體性突發事件之所以因某一偶然事件而引爆，并非完全基于該偶然事件，實際上是社會矛盾長期積累下的必然爆發。沖突因素在長期積聚后，因某個偶然事件一觸即發，成為具有相當規模的無直接利益訴求的群體性突發事件。從大量群體性突發事件發生的情況分析，突發的原因都是因為某一個具體的事件，甚至于一個較小的事件。由于存在一些長久釀積的潛在的社會矛盾，往往某一具體事件會成為引發重大社會突發事件的導火索。例如在某起突發事件爆發之前，各種礦群糾紛、拆遷糾紛、移民糾紛相互交織，群眾在這些糾紛中對民生價值的訴求長期得不到政府的有效回應，由此所積聚的怨氣經過長期釀積后又沒有一個宣泄的出口，恰巧遭遇這一起簡單的刑事案件而集中爆發。

(二)參與者對事件本身沒有直接的利益訴求

參與群體性突發事件并進行打、砸、燒的群眾，與引爆群體性突發事件的偶然事件之間根本沒有任何直接的利益關系，他們參與的目的主要是路見不平或借題發揮，表達對社會的不滿，以發泄心中長期積聚的怨氣為主。這種“無直接利益沖突”或“泄憤性沖突”是突發事件區分維權事件最主要的特征。在某一起突發事件中，從最初打橫幅為當事者伸冤而進行游行請愿的數十人當中，沒有一個是當事者的親屬。隨后沿途不斷加入游行隊伍的人員也主要為移民、店主、學生以及進城的村民等人員。

(三)參與的人員沒有明確的組織，參與的動因往往是基于謠言的煽動

參與群體性突發事件的人員，自始自終都沒有形成一個有組織的群體，他們從圍觀到實施“打、砸、搶、燒”活動，整個過程完全是基于謠言的煽動而盲目地實施相應的舉動。這些與事件本身無直接利益訴求的參與者，他們能在短時間內聚合主要是出于高度自發的社會心理，并不需要明顯的策劃組織者，事實上也沒有任何個人和組織具備策劃組織如此規模的群體性突發事件的能力和資源。可以說，無直接利益訴求的群體性突發事件中的所有參與人員，自始自終是受謠言所主導和支配的。雖然散布謠言的是一些別有用心的人員，但在整個事件中這些謠言的制造者和散布者都不是組織者。于是在無直接利益訴求的群體性突發事件發生過程中，短信或網絡的傳播對突發事件的演進起到主要關鍵作用。

(四)參與的全體人員具有群聚群散的特性

無直接利益訴求的群體性突發事件由于沒有一個統一的組織進行指揮，所以參與的人員主要來源于受謠言煽動的不明真相的群眾，具有群聚群散的顯著特性。參與群體性突發事件的人員少則幾百人，多則上千人，甚至上萬人。在群體性突發的參與人員中，既有一些社會閑雜人員和故意滋事的違法犯罪分子，也有許多不明真相的的圍觀群眾。這些參與人員中沒有一些實際上起作用的“領頭人”或個別靈魂性人物來負責組織和領導，大都是臨時參與突發事件中來的，因此當突發事件發展中，參與者中沒有人會站出來理性地控制局面的惡化。因為突發事件的所有參與者所追求的目的就是借機泄憤，通過泄憤以達到表達對社會或政府不滿的情緒。

三、無直接利益訴求的群體性突發事件的成因分析

無直接利益訴求的群體性突發事件之所以能在短時間內聚集眾多且對事件本身沒有直接利益訴求的群體，主要原因在于不明真相的眾多圍觀者本身就怨積著對社會的不滿情緒，一旦被別有用心的人煽動則尋機泄憤。而地方政府及相關部門對于無直接利益訴求的群體性突發事件缺乏有效的處置能力，從而導致危機的蔓延和局勢的失控。

(一)轉型期社會成員的不滿情緒是釀積無直接利益

訴求的群體性突發事件的基礎性原因

當前中國社會轉型所帶來的不同社會成員間利益的失衡問題，造就了社會階層與群體的分化，特別是轉型過程中一些特殊狀況激化了社會成員間的矛盾，并外化為各種充盈著社會情緒的社會糾紛甚至突發事件。首先，中國當前的社會不滿群體主要來自社會底層及一些弱勢群體。這些群體包括農村土地征用中失地的農民、城市房屋拆遷中失去家園的居民、企業改制中下崗的工人、比較利益偏低的復轉軍人、被清理而補償偏少的鄉村代課教師及一些社會閑雜人員，媒體一般將這些人稱為利益受損群體，這些社會群體對個人境況的不滿或對社會的不公在經過長期郁積后極易外化為對抗社會的激烈情緒。其次，社會底層群體不滿的原發性原因主要是轉型中受益不均，繼發性原因主要是基于事件的談判權、表達權、知情權被剝奪所衍生的不滿情緒。在長期奉行平均主義理念的社會中，較短時間內受益過分懸殊是部分成員難以接受的現實，更重要的是一些利益差異并不是在公平境況中形成的，一部分社會成員的利益正是在不公平交易中掠奪或剝奪了其他社會成員的利益或掠奪了社會共有資源的情況下而獲取的。比如，土地征用、房屋拆遷中開發商對被征用或拆遷人作不足額補償而從中牟取暴利；庫區移民在經受失去家園痛楚的同時卻沒有得到應有的補償與安置，而水電設施的擁有者卻從中獲取巨大的利潤等等。轉型中的這些現象，激發了部分社會成員的不滿情緒，而這種情緒在具體事件的誘發下又實際地衍化為影響較大的突發事件。最后，社會不滿情緒這種心理具有一定的感染性。同處于社會底層的社會成員因相同的境遇極易產生共鳴，而且目前表達社會不滿的方式多種多樣，通過手機短信、網絡論壇、小道消息等使信息的傳播更加容易和便捷。

(二)地方政府缺乏有效的處置能力導致危機的蔓延和局勢的失控

從當前發生的一些群體性突發事件來看，與地方政府缺乏有效的處置能力有關。一般認為，突發事件的處置能力由兩個方面組成，也就是所謂的事前的預警機制和事中的處置技術。

當前預警機制存在的最重要的意義應該是建立決策層了解社情民意的快速反應機制，決策層真實快捷地獲取信息是這種快速反應機制的前提和基礎。現在的情況恰恰相反，一些地方政府往往對危機的預警意識不強，甚至沒有一套處置突發群體性糾紛的預案，等到突發事件真正發生后，則無法有效控制局勢。一些地方政府在當地即使發生了突發事件，除非局勢已經惡化到無法掩蓋的地步，往往想盡一切辦法不讓上級政府特別是中央政府知道下面的真實情況，報喜不報憂已經逐漸成為當前地方政府處置危機的一種政治常態。因為這種信息隔絕，上級政府的決策者最后獲取的信息都是不真實的，根據這些不真實的信息建立的所謂預警機制，往往不能有效應對突發而來的無直接利益訴求的群體性突發事件。貴州甕安事件中，在死者親屬及社會公眾已經對當地政府表現出強烈不信任的情況下，政府及公安部門并沒有意識到危機已經迫在眉睫，更沒有建立相應的危機預警機制予以應對，否則不至于導致局勢在短時間內全面失控，最后爆發嚴重沖突。從目前處置技術的總體狀況來看，地方政府在處置無直接利益訴求的群體性突發事件方面的水平比較有限，許多完全可以及時化解的事情，由于處置技術的失當而產生了嚴重的后果，這些失當主要表現為：事情剛剛發生時不重視，錯過最佳的處理時機。在一些突發事件中，當地出現諸多謠言的時候，地方政府沒有采取有效措施予以制止，隨后這些謠言通過不同形式以更快速度傳播并引發數千不明真相的群眾聚集，從開始幾十人打橫幅游行到沿途幾百人跟隨聚集，再到當事現場時已有四五千人了，這個過程當地政府始終沒有出面進行疏導，最后當事態惡化到無法控制時，已經錯過最佳的處理時機。如果最初在不明真相的群眾聚集時果斷采取措施予以處置，突發事件也許就不會發生了。

四、轉型期無直接利益訴求的群體性突發事件的治理對策

近年來，我國的無直接利益訴求的群體性突發事件呈明顯上升趨勢，對社會穩定造成的巨大危害引起各方廣泛關注。但目前地方政府及其相關部門對于無直接利益訴求的群體性突發事件還缺乏行之有效的處置辦法，以至一旦發生此類突發事件，倉促應戰，導致局面難以收拾。因此，從轉型期發生的群體性突發事件的成因來看，要治理無直接利益訴求的群體性突發事件必須多管齊下，首先要保障公民在利益博弈過程中充分的談判權、表達權、知情權。其次政府必須轉變用專政手段對待人民的治理模式。最后要強化地方政府應對無直接利益訴求的群體性突發事件的處置能力。

(一)必須保障公民在利益博弈過程中充分的談判權、表達權、知情權

一些群體性突發事件發生之前，引起群眾心懷積怨的礦群糾紛、拆遷糾紛及移民糾紛，說穿了都是此類糾紛中的利益不平衡所導致群眾對政府部門的怨恨。因此，要從根本上消解民眾的不滿情緒，其中最基礎的工作就是必須保證公民在利益博弈中充分的談判權、表達權、知情權；同時政府應當將自己定位于提供公共產品及平衡利益分配格局，使自己超脫于社會矛盾和沖突之外，為公民在利益博弈中獲得充分的談判權、表達權、知情權提供一個民主的氛圍。

其一，在利益博弈過程中通過聽證程序充分保障公民的談判權、表達權、知情權。聽證，就其本質而言，實際上是一種公意的形成過程。協商機制的核心，就是要在體制上構建一種公眾與利益相對方實現的制約機制。通過聽證程序形成的對話與協商機制是公眾參與利益公平分配的有效形式，在對話與協商中形成的交流與互動，是溝通、理解、共識以及在此基礎上形成公意的根基。具體到礦企與群眾之間、拆遷方與被拆遷方之間以及庫區所有者與移民之間關于利益分配或補償的多少，不是由政府說了算，而應當通過聽證程序來形成利益分配或補償的機制，以保障群眾在利益分配或補償的機制過程中享有充分的談判權、表達權、知情權。

其二，政府應當將自己定位于提供公共產品及平衡利益分配格局，使自己超脫于社會矛盾和沖突之外，為公民在利益博弈中獲得充分的談判權、表達權、知情權提供一個民主的氛圍。在現代社會，政府的重要職能應當是為提供公共產品及平衡利益分配格局，維持一個公共產品供應充分且財富分配公平、公正的格局。公民要在利益博弈中獲得充分的談判權、表達權、知情權，有賴于政府超脫于利益之外，否則，如果政府身為利益關系的當事人，必然在利益分配或補償的形成過程中作出不公正的舉動，損害弱勢群體的切身利益，從而引起利益受損方的怨恨與不滿，為群體性突發事件的爆發埋下危險的怨恨種子。一旦矛盾出現，政府必然把所有的社會矛盾和沖突都集中到自己身上，一發而難以收拾。因此，政府應當將自己定位于提供公共產品及平衡利益分配格局，使自己超脫于社會矛盾和沖突之外，為公民在利益博弈中獲得充分的談判權、表達權、知情權提供一個民主的氛圍。

(二)政府必須轉變傳統的治理模式

一些群體性突發事件的發生暴露出當前政府傳統治理模式的局限。在傳統治理模式下，政府為了達到維持社會穩定的目的，針對礦群糾紛、拆遷糾紛及移民糾紛中對利益分配或補償表示不滿的群眾，動輒出動警察予以壓制，嚴重惡化了干群關系和警民關系。同時對與事件有關的信息進行嚴密封閉，導致謠言四起，從而使起因簡單的事件在經過扭曲的傳播后變得撲朔迷離，為少數別有用心的人所利用。因此，政府必須轉變傳統的治理模式，對于群眾的利益和權利訴求，用人性化的方式予以回應；對與事件有關的信息進行及時、客觀、透明的發布。

其一，對于群眾的利益和權利訴求，地方政府不能因社會動員資源的缺乏而采用強化政權機器的手段予以回應。政治動員長期以來一直是我國政府實施有效治理的手段，對于中央政府而言，因為其擁有強大的社會動員資源，以其作為處置重大社會突發事件較為普遍和容易。對于缺乏社會動員資源的基層政府，這種動員的效力因社會利益的分化和社會不滿的增強正在逐漸消失，取而代之的是采用強化政權機器來應對群眾的利益和權利訴求。因此，當前基層政府轉變傳統治理模式的關鍵就是在回應群眾的利益和權利訴求時慎用警力，采用人性化的回應方式，建立常態的、制度化的、便利的利益和權利訴求通道，給群眾釀集的情緒一個合法的、可控的出口。一方面，中央應當制定出禁止地方政府濫用警力的規則，并對違反規則的行為進行有力的事后追究與懲處。我國有關部門日前已經頒布實施《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》，對于違反規定使用警力處置群體性事件，或者濫用警械、強制措施并負有直接責任者，給予記過、記大過、降職或撤職處分。一方面，應當借助民眾和媒體的力量，公開信息，暴露地方政府在治理過程中濫用警力的問題，以制衡地方政府在具體治理中遮蔽濫用警力的負面事實的沖動。

其二，地方政府應當有效利用傳媒，防止因真實信息的缺乏而導致虛假信息的入侵，影響群眾對政府的信任。媒體是危機治理的重要力量，突發事件發生的情形下群眾的特定心理和對信息的強烈需求決定了媒體在突發事件中負有提供有效信息、平息社會恐慌、維護社會秩序的作用。當前報紙、電視、電臺等受政府嚴格管治的傳統媒體，在突發事件中的集體失聲，為虛假信息的傳播提供了有效的空間，從而制造了為數眾多的不明真相的群眾。與其說這些不明真相的群眾是被少數別有用心的人所鼓惑，不如說是因為傳統媒體沒有對事件進行及時、客觀、透明的報道所產生的結果。因此，在群體性突發事件中，地方政府應當充分利用其掌控的傳統媒體，通過搶占和掌握信息的發布權及話語權，對與事件有關的信息進行及時、客觀、透明的報道，特別要從群眾的角度而不是以官方的口吻對事件的真相進行挖掘，以取信于民，做到盡量壓縮虛假信息傳播的空間，從而扭轉對處置突發事件不利的輿情方向。

(三)強化地方政府應對無直接利益訴求的群體性突發事件的處置能力

第一，建立科學的預警機制，監測無直接利益訴求的群體性突發事件發生的征兆。建立社會治安狀況的科學評價體系，設計有效可靠的評價指數，建立地方治安狀況信息網絡，獨立、及時、準確、全面收集關于本地各種利益矛盾和沖突、地方政府對群體性事件的控制能力、社會民眾對社會狀況的評價等問題的真實信息，及時匯總到有關部門進行科學分析，得出有事實依據的、前瞻性的政策建議。這樣不僅可以避免在處理無直接利益訴求的群體勝突發事件時發生決策失誤，而且可以使地方政府及時啟動危機管理機制，防患于未然。此外，及時、準確、全面地掌握無直接利益訴求的群體性突發事件發生、發展過程中的信息，是恰當有效處置無直接利益訴求的群體性突發事件的前提與重要保障。因此，建立統一的社會信息收集、分析和協調平臺，適時、準確地把相關社會糾紛信息提供給地方黨委和政府，并向有關部門進行通報，提示有關部門或社會公眾對某些情況或問題予以關注，為決策者建立有效的預警機制提供準確的信息來源，是有效預防和控制無直接利益訴求的群體性突發事件發生的重要前提。

第二，掌握處置策略，有效應對社會突發事件。在處置無直接利益訴求的群體性突發事件過程中，必須掌握處置策略，才能有效應對突發事件，防止局勢失控釀成重大社會事件。其關鍵在于把握處置的主動權。所謂主動處置，就是指突發事件的處置應當注意事前預防，前期處置，把握前兆，疏導為主。主動處置是有效防范和處置突發事件的普遍性要求，其目的就是為了防止錯過最佳的處置時機。“事前防范”是主動性最突出的體現。這種防范，從根本上講，就是在國家管理與社會治理的過程中，協調好利益關系，防止和減少經濟與社會發展中可能出現的各種矛盾。同時，防范機制中應包括比較完善的事件處置機制，使之能有效分解和處置突發事件，尤其是防止小的社會糾紛釀積成重大的社會突發事件。“前期處置”是指在突發事件萌芽和初發階段要抓緊處置，避免事態由小變大，減少事件的社會損失。“把握前兆”是指發現有發生突發事件的苗頭時，決策者應當采取相應的應對措施，及時進行防，消除控制上的盲區。“疏導為主”是指對于突發現場不明真相的圍觀群眾，應當加強疏導，切不可動輒使用警力予以暴力驅趕，這樣只能激起民眾的暴力對抗，使局勢惡化難以控制。

責任編輯陸瑩