我國社會保險關系地區轉移存在問題與對策研究

曲紹旭　錢國榮

摘要：我國社會保險關系地區轉移的現狀存在著轉移方式以及轉移人數和轉移成功率的困難，而造成阻礙的因素是由于地方利益、現存的制度和信息化的建設落后所致，文章針對社會保險關系轉移的困難提出了相應的政策建議。

關鍵詞：社會保險；地區轉移：對策

中圖分類號：F842.0文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2009)01-0087-04

2007年3月，溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告中明確提出要“抓緊研究制定社會保險關系跨地區轉移接續辦法”。這充分體現出黨和政府對社會保險關系跨地區轉移接續問題的高度重視。當前，制定針對社會保險關系的跨地區轉移的可行性方案有現實緊迫性和重要意義。

一、我國社會保險跨地區轉移的現狀

(一)“轉移難”與“難轉移”

“轉移難”是指社會保險關系經常被固定在原來的區域，存在著勞動關系和社會保險關系分離的現象。

“難轉移”是指在參保人員基于社會保險利益的損失而不愿轉移。根據《職工基本社會保險個人賬戶管里辦法》的規定，職工在發生社會保險的跨地區轉移的現象時，個人賬戶的資金是隨著個人的勞動關系不流動的。所以利益的損失足難轉移的一個主要原因。

轉移難和難轉移構成了現在社會保險關系跨地區轉移的兩大難題，兩者共同造成了我國社會保險跨轉移的困難。

(二)轉移人數的增加與轉移成功率低之間的矛盾

我同的社會保險跨地區轉移人口是逐年增加的，以南京市社會保險為例，從2003年到2007年，南京市社會保險關系轉移的人數共有10.66萬人：2003年為1.43萬人；2004年為1.48萬人；2005年為1.71萬人；2006年為2.69萬人；2007年為3.36萬人，是2003年的2.35倍(數據米源：南京市社會保險費征繳管理統計年報)。但是，南京市社會保險轉移的成功率卻并不高，以2007年為例，轉移成功的人數比例僅占總轉移人數的31.5％：

二、社會保險關系跨地區轉移難的成因分析

(一)地方利益的驅動

當流動的勞動者進入轉入地的時候，當前政策的限制導致他的社會保險關系沒有進入轉入地，所以他的襯會保險基金的籌集在新的轉入地就得從零開始，地方為了自身的利益，當然愿意轉入的人數多。只有轉入的人多了，就能籌集更多地社會保險基金，更好的為地方的社會保險服務。這種情況從表1就能看出來。

從表1可以看出，以2005年為例，2005年江蘇省省內轉入的人數為40884人，而轉出的人數為37964人。而隨著農民工和靈活就業人員的增加，兩者在2005年的轉人數省內分別為2918人、8977人，跨省分別為949人、1797人，轉入人數省內分別為3318人、12199人，跨省分別為569人、1675人。這種情況從表2的數數據中可以反映出來。

出現這種情況是因為農民工不同于城市職工，城使職工的工作具有穩定性，同時在轉入地的工作時間比較長，對當地的社會保險貢獻也比較大，而農民工的禮會保險的繳費具有很大的隨意性，社會保險基金積累相對于城市職工來說很少。所以，當地政府從自身的利益角度來考慮，都想把當地的農民工送出去，這樣無疑就增加了農民工社會保險跨地區轉出人數。

(二)現存制度的阻礙

在完全積累制下，不存在社會保險統籌問題，也就沒有社會保險最優統籌層次的問題。在現收現付制度下，社會保險實行地方統籌，難以權衡不同地區之間的利益關系，對人口流動是一種嚴重的制約因素，同時也制約著社會保險的轉移，這也是人力資源優化配置的一大問題。現收現付制度下，只有社會保險實現中央統籌，才能維護參保個人的社會保險利益。部分積累制的最優統籌層次分以下三種情況：

第一種：部分積累制度下社會保險基金實行地方統籌，個人賬戶已經蛻變為名義個人賬戶：即人口流動時，個人賬戶記錄可以轉移，但沒有相應的資金轉移。那么部分積累制就蛻變成了現收現付制。

第二種：部分積累制度下社會保險基金實行地方統籌，個人賬戶為實在的個人賬戶，但人口流動時，個人賬戶只能退保，統籌部分無法退款，那么個人賬戶的退保資金轉變為補發工資，部分積累制仍蛻變成了現收現付制。

在這兩種情況下，社會保險的最優統籌層次就是中央級，實現社會保險的中央統籌足人力資源配置規律的必然要求。

第三種：部分積累制度下社會保險基金實行地方統籌，個人賬戶為實在的個人賬戶，不過人口流動時，個人賬戶記錄不僅可以轉移，而且有相應的資金轉移。可統籌部分不轉移，引進人口地仍然會考慮引進的人口對本統籌地區社會保險資金收支的影響。由于個人賬戶是小頭，統籌部分是大頭，引進人口的地區能夠把年齡的限制條件適當放寬，但仍不能根本解決阻礙人口流動的禮會保險壁壘問題，因為統籌部分不能轉移。

這三種情況都表明：部分積累制度下，要徹底打破人口流動的社會保險制度障礙，維護參保個人的利益，他個人與政府密切合作，就必須建立中央統籌的社會保險制度。我國建立部分積累制是在地方統籌的基礎上進行的，從制度的沒計于角度而言，這種設計本身存在統籌層次偏低的缺陷。

(三)社會保險信息化建設的落后

由于各社會保險的險種是分開經辦的，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和牛育保險等以及5項社會保險的公共業務，包括社會保險登記與參保、社會保險基金基數核定、社會保險繳費申報、社會保險基金征繳都分別由各自的經辦機構進行，造成同一業務多部門經辦、多部門管理現象。面對當前社會保險的經辦管理機構，當勞動者在轉移社會保險關系的時候就會出現問題。例如養老保險，勞動者首先上社會保險局進行登記，但是原來的個人賬戶的資金以及其他的養老保險基金則由社會保險基金的部門管理，在這種分頭管理的情況下，必然增加轉移的管理成本，不僅對社會保險的機構造成損失，也對勞動者造成了損失。

正是由于社會保險信息系統形成了分險種各自開發的局面，社會保險的基本信息、單位信息、人員信息、繳費信息，分險種互不相同，互不共享，所以對于社會保險關系的轉移來說，不但增加了參保單位的社會保險事務性負擔和社會保險經辦機構的丁作成小，還大大降低了信息系統的使用價值，信息系統的效益無法得到充分發揮：

目前我國的社會保險基金管理是分散的，基金管理權分散在各縣(市、區)社會保險經辦機構。按照勞動保障部的要求和信息化發展的趨勢，信息資源是要逐步走向集中的，勞動保障部要求各地要建立中心心城市資源數據庫，也就是說，縣(市、區)不再建立數據中心，信息、資源相對集中到地級城市。從理論上來說，信息的相對集中，必然要求基金管理的相對集中，這樣才能在

進行信息交換的同時，保證基金收付的同時實現。特別是對于社會保險的異地轉移。如果信息管理與基金管理的層次不同，即使是在信息上實現了業務的異地經辦，基金異地轉移的難度也會非常大，可能因此阻礙業務異地經辦的進行。因此，在進行信息系統建設中一定要解決好信息管理集中性與基金管理分散性的矛盾，

醫療、失業、工傷、生育保險業務按照屬地原則，由單位所在地的社會保險經辦機構管理。這使得社會保險信息因同一縣(市、區)分險種經辦，在造成橫向分割的同時，縱向上又對社會保險信息進行了分割，使同一個參保單位同一個參保人員，在省級和地方在在互不共享的兩套社會保險基本信息，這與建立統一的社會保險信息系統是矛盾的，在一定程度上阻礙了社會保險信息化的發展，也阻礙了社會保險的跨地區轉移。

三、社會保險關系地區轉移的政策建議

(一)加強社會保險的統籌層次

首先，解決農民工的個人賬戶問題。勞動和社會保障部資深研究員盧海元認為：農民工養老保險適宜采取完全積累制。“實行繳費確定型的完全個人賬戶管理的養老保險制度，農民工在轉換工作時，養老金個人賬戶可以隨同轉移，比較適合農民工工作不穩定的特點。而且，繳費確定型的養老保險是一種成本更低，個人賬戶基金所有權明確，易于被農民了理解和接受，能夠讓農民工看到個人賬戶在不斷增長的制度設計。給農民工建立一個永久性的賬戶。作為一種儲蓄性賬戶。農民工個人永久性賬戶具有靈活性，可以轉移、封存、接續、繼承等。以自愿性原則為前提，吸引農民建立個人永久性賬戶，設立社會保障終身儲蓄賬號，無論在何地何單位，凡是提取的利，會保障資金，都必須進入這個社會保障儲蓄賬戶，采用完全積累模式管理基金。農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市丁建立個人永久性(與身份證一致)賬戶，外可隨時查詢。這樣，只有農民工的個人賬戶和社會統籌的部分做實了，才能使農民工社會保險跨地區轉移不至于出現太多的閑難。其次，加強社會保險基金的統籌層次的管理。提高社會保險的統籌層次的管理在于由縣級統籌直接過渡到省級統籌，要在全省范圍內實行社會保險經辦機構的垂直管理，財政部門的工作必須先行，必須劃清省級財政與縣市財政在改革過程中的責任界限。由縣級統籌直接躍遷為省級統籌，首先要把各縣市基本社會保險經辦機構人員的薪酬福利納入省財政體系。社會保險基金要由目前的縣級統籌向省級統籌過渡。要達到這個目標，必須對社會保險基金實行垂直化經營管理。將目前隸屬于各級地方政府的社會保險機構分離出來，組成自上而下統一管理的利：會保險管理機構，擺脫地方政府的干擾，保證政令的暢通。在這種情況下，當勞動力出現社會保險的跨地區轉移時，與他直接有關系的社會保險管理機構就是省一級的社會保險經辦機構，也就是說，至少省級之間的社會保險關系轉移的利=會保險政策是一致的，之后我們再逐漸解決全國的社會保險的統籌，使社會保險關系的轉移更簡單化，把阻礙轉移因難的因素逐漸的消除掉。

(二)加強社會保險經辦能力的建設

對于社會保險關系轉移來說，提高政府的經辦能力建設重點在于以下幾個方而：

1、理順社保管理體制，提高社保經辦機構的管理能力。理順禮會保險管理體制，調整機構設置和職能配備，統一社保經辦機構，是提高社保經辦機構管理能力的基本前提。理順管理體制應先從理順市級經辦管理體制，統一市級經辦機構抓起。因為在社會保險關系轉移的過程之中，跨市(省內之間)的關系轉移占有很重要的一部分。針對市級機構在社保經辦管理體系中承上啟下的特點，可設立市級的社會保險跨地區的“萬險合一”的禮會保險經辦機構管理部門，統一管理全市社會保險經辦工作，下設相對統一的各職能部門及轄區縣“五險合一”的禮保經辦機構，并實行垂直管理模式。這種管理模式可以最大限度地整合各種資源，有利于完善和優化社會保險的業務經辦流程，統一社會保險各業務環節的工作職責和操作規范，便于經辦機構系統內的人員調配和崗位輪換，以促進基層經辦機構管理服務能力的提高。這不僅節約了政府的成本，而且也給勞動者行了方便之門。

2、加快社會保險信息系統的網絡化建設。加強社會保險的網絡化建設有利于社會保險制度規范化，促進社會保險關系轉移。社會保險制度建立、轉移和運行都需要技術手段的支持，而技術手段的應用反過來也可以促進業務的規范化。對于以社會保險關系轉移為基礎的信息化建社，要統一數據標準。數據標準的統一是信息交換和共享的前提，只有基礎數據和交換數據統一到國家標準、行業標準上來，才能實現不同系統問的數據交換和跨地區的信息、交換，才能實現全國聯剛。

(三)過渡時期的政策建議

當前，我國正處于社會結構的轉型時期，由于戶籍制度的打破而造成的勞動力的流動，衍生一系列的社會問題，這些影響是社會保險轉移難的一個主要原因，而社會保險的父系轉移問題對于當前的中國來講有沒有簡單的、實驗性的辦法，本文提出一些過渡時期的政策建議。

過渡時期的政策應把社會保險關系轉移的攜帶者當作一個特殊的人群，針對他們實行特殊的社會保險政策。特殊人群包括農民工群體(這一群體是受政策影響最大的一部分群體)和企業的職工。

針對這兩部分人群，政府可以社立一個專門的機構，單獨建立社會保險信息庫，包括他的社會保險待遇，享受的險種、繳費的情況等，在這一基礎上，根據當地的經濟發展水平以及社會保險待遇的水平，與原來轉出地進行比較，適當的減少或者增加社會保險的待遇。針對農民工流動性大的特點，首先保證農民工的個人賬戶資金不能因為轉移而丟失，當農民工轉出的時候，要及時與轉入地的社會保險關系轉移管理機構進行聯系，使其更好的接續。

同時把社會保險的險種進行分類，成立禮會保險轉移經辦機構，分為社會保險轉移經辦機構、工傷保險轉移經辦機構、失業保險轉移經辦機構等，依據險種而進行相應的管理，這樣就不足針對人群的轉移，而針對險種的轉移。由于各個地方的社會保險基金的收支、計算等不一樣，所以應該建立一個平均的社會保險待遇，這樣就不會因為轉移人員因為待遇問題而造成轉移障礙，同時也減輕了轉移經辦機構的管理成本。

責任編輯余青