論完善社會主義新農村的法治建設

趙修安

摘要：法治建設同社會主義新農村建設是緊密相聯、不可分割的。社會主義新農村建設的進程，本身就是一個農村法治不斷完善、發展的過程。文章試從新農村法治建設的基本內涵出發，針對農村中突出和集中的法治問題進行分析，提出健全法律法規，提高農民法律意識，完善法律機制等對策，以推進社會主義新農村的法治建設。

關鍵詞：新農村；法治；建設

中圖分類號：DFl27文獻標識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0104－04

社會主義新農村建設的進程，就是一個農村法治不斷完善、發展的過程。如果沒有中國農村的法治化就沒有整個中國的法治化。但由于諸多復雜的原因，現階段中國農村的法治建設步履蹣跚，法治水平較低，亟待進一步發展完善。

一、社會主義新農村法治建設的內涵

“新農村”的法治建設首先應當致力于秩序的構建，即以現行憲法規定的基本政治、經濟和文化制度為制度前提，以法治國家為目標取向，在農村社會領域建立起一種法的規則和秩序。其次，應當致力于理念的提升，“新農村”應該凝聚著法治、平安、和諧理念，以農村干部群眾法治觀念的普遍增強為契機，以農村祥和穩定為追求，并力求農村政治、經濟、文化的協調，農村與鄉鎮、城市的協調發展。第三，應當致力于法治治理模式的轉變，我們所要建設的社會主義新農村應該是一個以法律為主，道德、宗教為輔助調整手段，且法律、政策與各種村規民約相協調的農村治理模式，應當努力改變依靠行政手段或道德約束進行調節和治理的現狀。第四，應當致力于基層民主政治的實現，政治民主是農村社會秩序的基礎，也是新農村建設的直接要求，但在改革開放的進程中，農村經濟的發展是走在農村政治、文化發展之前的，致使農村社會的政治、經濟和文化本身處于一種非均衡的狀態。新農村法治建設應該盡可能地致力于這三者的和諧，并力求民主的真正實現，這既是新農村法治建設的基礎，也是新農村法治建設的任務。

二、新農村法治建設的現狀及存在的問題

(一)涉農立法相對滯后

當前有關農村的立法從數量和質量上都遠不足以適應新農村建設的要求，層次低、質量不高，帶有濃厚的計劃經濟管理色彩、義務性規范多而權利性規范較少，政策性和原則性強而規范性及可操作性差。主要表現在：農業立法內容不完善，不能適應農村市場經濟發展的要求，對農業生產經營制度、產權制度、流通制度、分配制度等內容的立法不完善；農業立法層次低，基本上是在行政法規、地方性法規和規章層次上，缺少較高法律效力的農業法律，各項涉農法律、法規規范性、可操作性差。

(二)普法效果較差

農村的法治宣傳教育大多停留在文件上、會議上和應付檢查上，很多地方的普法并沒有取得預期效果。有調查顯示，有近30％的農村受訪者對當前的涉農法律法規了解很少。農村基層干部和農民群眾法律素質普遍較低，村民自治尚需加強，農村民主選舉工作不盡如人意。有調查顯示，認為“目前在選舉村干部和鄉鎮人大代表上，能真正體現村民的意志”的受訪者只占52.3％，認為能“部分體現”占了44.7％。

(三)法治環境欠佳

主要表現在：農村的犯罪率居高不下，多為故意傷害、盜竊、搶劫、交通肇事等類型犯罪；各種糾紛解決不及時，導致小糾紛演變為大案件、民事糾紛演變為刑事犯罪；由于一些農村精神文化生活貧乏，賭博、涉毒等各種不良現象抬頭，給農村治安埋下隱患等等。在對農民的調查中，認為自己所在村、鎮的治安形勢總體“好”的只占受訪者的34.1％，認為“治安總體形勢一般”的則高達61.2％。個別涉農執法人員素質不高、執法行為不規范。有15.3％的受訪者認為，鄉村干部和執法部門存在侵犯農民財產權益的行為。

(四)農村司法薄弱

許多糾紛不能得到及時解決，加之訴訟過程繁瑣、訴訟成本高昂，致使農民失去了運用法律手段維護自身合法權益的信心。調查數據顯示，只有16，5％的農村矛盾糾紛是通過“法院訴訟解決”的；70.6％的受訪者認為，當前“造成農民‘打官司難的主要原因”是“訴訟費用高”。而公權力的缺失則導致農村的社會秩序主要靠民間力量進行維持。如農村糾紛往往由有威望的村民、村干部來調處，當事人通常不會將去派出所、法律服務所或法庭解決作為第一選擇。“打官司”解決糾紛的公正性雖更能得到當事人的認可，但成本較高，低廉的解決成本和公正的結果追求之間并不完全一致。法律手段在社會調整中并沒有占主導地位，農村社會的“法律退位”導致了“有法不依”。

三、新農村法治建設不足的根源

(一)法治賴以存在的經濟基礎薄弱

我國農業正處在由自給自足的自然經濟向社會主義市場經濟的轉變，由傳統農業到現代農業的艱難轉變階段，農村經濟還相當薄弱，落后于市場經濟的需要。在此狀況下，部分農村地區的人們過著較封閉的生活，對法律需求不高，對法律調節社會生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的經濟基礎決定了農村法治進程處于先天需求的不足，并面臨后天發展的障礙。法制教育的匱乏源于農民文化知識的匱乏，農民文化知識的匱乏源于農民文化水平的低下，農民文化水平低下源于農村經濟的落后。農民的低收入和貧困阻礙了農民選擇成本較高的訴訟程序，使人們對訴訟望而卻步，不到萬不得已決不“告官”。

(二)農民法律意識的淡薄

在我國農村，教育資源嚴重不足，尚有部分農民處于文盲半文肓狀態，有的甚至連自己的名字都不會寫。加之傳統農村具有封閉性，在封閉的空間內是一個熟人社會，在熟人社會里是不要法律的。發生糾紛往往是依據大家都彼此熟悉的世代沿襲的鄉村規則來調解。認為打官司是一件可羞之事，還會帶來更多的負面影響。從而造成農村法制教育的開展難度很大。而法律意識是其關于法律的心理、知識、觀念和思想的總和，體現其對法律現象的認知與評價。農民法律意識的淡薄表現在農民對權力的崇拜、權利義務的模糊、主體意識的淡漠和法律知識的缺乏等。在對權利義務的理解中，義務是主詞，少有權利的知識和觀念，他們常常認為“權大于法”。當農民遇到糾紛時，首先想到的不是法律的解決途徑，而是依靠“關系”、“金錢”和“權力”，遇到侵害自身合法權益的事情，要么在權衡各種關系、勢力后采取“忍”的態度，要么走 “私了”的路徑，要么干脆“以暴制暴”，視法律是一種“陌生”而又“麻煩”的東西。農民法律知識的缺乏不僅嚴重影響其法律意識的增強。而且嚴重影響其行為。農民很少知道自己的權利，有不少農民當其權利受到侵害時，不知道已受到侵害，或雖已知道，也不敢于或者不善于主張權利。而在法治化社會中，在預先的法規范下人們對法律知識掌握的多少，既影響對自己權利的合法維護，又影響自己對法律的

遵守。因此，農民法律意識是農民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來源，法律意識的狀況已成為農村法治進程的最大約束。

(三)司法機構設置不夠合理

我國司法機構的設置，公安機關、人民法院、人民檢察院和司法行政機關只設置到縣級、區級，只在個別人口較多的鄉鎮由法院設立派出法庭，司法行政機關設立司法所，公安機關則在鄉鎮設立派出所。司法資源配置不合理，大部分治安防范力量和治安防范措施主要應用于大城市和縣城，一些鄉村群眾見警察、法官一面都難，即使不得已報警求助或打官司告狀，也可能是無奈的選擇，并要承擔打持久戰、消耗戰的風險，這就使得農村弱勢群體的維權成本和生存難度比城市居民要高，所能享受的社會保障和救助措施卻大不相同，這樣的設置很難將法律融入農民的生活。另外，這些派出機構向來都與地方同級行政機關有著密切的聯系，尤其一些地區的派出法庭和公安機關派出所，由于領導機關權限不清及領導干部素質等種種原因，有時甚至成為簡單的協助鄉鎮政府工作的機構，這無疑影響了政法機關的公正執法形象。

四、建設新農村法治的路徑選擇

(一)加快農村經濟的發展，夯實農村法治基礎

第一，改革農村土地制度，維護農民權益。農民擁有最大的資產是土地，發展農村經濟離不開土地。因此，要改革現有土地征用制度，讓集體建設用地直接進入市場，允許農民分享土地增值收益。要嚴格界定“公共利益”的內涵和征地的范圍，劃清“公共利益”與“國家建設”的區別，制約政府濫用征地權力，規范征地程序，改變征地補償辦法，完善征地補償標準。

第二。調整優化農村產業結構，發展現代農業。堅持市場化取向改革，調整優化農業結構，牢固樹立農產品就是商品的觀念，不斷提高農產品的競爭力，體現農產品的商品價值。著眼解決制約農業發展的城鄉二元結構、投入不足、基礎脆弱等深層次的矛盾，增加農業科技含量，增強農業科技創新與應用，轉變農業增長方式，提高農業的綜合生產能力。

(二)提高農村干部群眾的法律素質，培育農村法治主體

第一，明確新農村普法教育的重點。在宣傳憲法等基本法律的前提下，要把事關農民切身利益的合同法、土地承包法等法律法規的宣傳擺在突出位置；要針對發展農村經濟、實現農村社會和諧、維護農民利益的要求，開展發展市場經濟、維護穩定、化解矛盾糾紛、維護合法權益等方面法律的宣傳教育，使廣大農民不斷增強權利義務觀念和民主管理意識。第二，要擴大普法宣傳面。對一些經濟落后的農村，特別足“老、少、邊、窮”的偏遠地區，以及農民居住分散，交通不便，消息閉塞的地區，加大普法宣傳力度，增強群眾對涉農法律法規的認知度。第三，創新普法宣傳手段。避免對涉農法律法規的宣傳，停留在發些小冊子，出出宣傳車，編寫黑板報，懸掛或貼貼標語等比較單一、機械的宣傳方式。要針對農村群眾急需的問題，采取貼近農村現實，適應農民需求，生動活潑，深入淺出，通俗易懂，靈活多樣的普法形式。比如可利用各種場所、媒體和平臺，采取戲曲、文藝等農民喜聞樂見的形式，堅持“需要什么法，就普什么法”的原則，有的放矢地開展民法、婚姻法、勞動法、合同法等法律的宣傳，讓群眾直接受益。讓群眾對宣傳效果看得見摸得著，留得住。

(三)加強涉農的立法工作

第一，進一步完善我國農業立法，在內容和結構上對國家保護、支持農業發展的產業政策做出全面而具體的制度安排。首先完善我國農業投資法律制度，明確各級人民政府在農業投資方面的責任權限，以及農業投資每一年占財政收入的比例、投資的預算和程序、社會主體對農業投入、農業外資的引入等問題。其次，針對我國農業法中未對農業補貼做出任何規定的現狀，對現行的種糧補貼、糧種補貼和購置農機具三種補貼進行規范，完善我國農業補貼方面的法律規定，明確規定國家農業補貼的范圍、程序和標準，以及在農業補貼過程中的監督等方面的規定，防止政策在貫徹執行過程中的隨意性。再次，強化法律監督，明確責任，健全對政府扶持、保護農業發展的相關責權的監督機制，農業法中應對法律監督以及合法權益受損的社會主體對責任機關的訴訟機制做出相應的規定，增加農業法的“可訴性”。第二，完善保障農村公共產品供給和基礎設施建設的相關法律。新農村的公共建設概括為“六通、五改、兩建設”。“六通”即通路、通水、通氣(燃料)、通電、通訊、通廣播電視；“五改”即改廁、改廚、改圈舍、改校舍、改衛生所；“兩建”即建公共活動場所、建集中垃圾處理站。涉及到基礎教育、職業教育、水利設施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方方面面。在當前的農村，公共產品恰恰非常匱乏，無法滿足廣大農村社會公眾的實際需要。國家除了經濟上的側重和投入，還有必要通過立法予以保障，明確相關主體在農村公共產品供給方面的法律責任，制定相應的責任追究制度，并促成各級黨委政府的積極落實，逐步改變村鎮發展缺乏規劃，農民住宅布局散亂、建設無序，村容村貌和群眾居住環境臟亂差等現象。第三，通過法律促進農村的醫療體制改革。近年來，國家推行了新型農村合作醫療和社區衛生服務等一系列措施，計劃到2010年。中國農村將普遍實行新型農村合作醫療制度，覆蓋約7億人，使絕大多數中國老百姓享受基本的醫療保障。為此，國家有必要出臺相關的法律法規進行規范，比如《農村合作醫療法》，明確農村合作醫療組織形式，參加合作醫療農民的權利義務，籌資及法律監督方面的事項，以利于實踐中的運作。同時，出臺配套法律，通過一系列的獎勵機制，比如稅收減免、財政補貼等等，鼓勵社會各界投資農村醫療。推動以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險制度的試點工作，在條件成熟時也要立法進行規范。

(四)完善農村法治維護機制

第一，完善司法制度。法治社會里只有堅持司法的獨立性，才能維護法律的公正、公平。對農村基層司法組織的合理架構、司法救濟措施的落實是必須考慮的問題。派出法庭地處基層，便于農民訴訟，但并非所有鄉鎮都設立了法庭，數量還不能滿足農村需求，如果增加現有派出法庭的數量，做到一鄉(鎮)一庭，同時推廣巡回法庭制度，由基層法院派出巡回法庭，深入農村基層辦案，可緩解派出法庭及其人員不足的狀況。考慮到農民生活槲塒貧困的現狀，可擴大簡易程序的受案范圍，以降低訴訟成本，尤其是時間成本，提高辦案效率，從而促使更多的農村糾紛進人訴訟，以便農民既低成本又更加公正地解決糾紛。

第二，建立健全鄉、村警務機構。在公安系統實施“三基”(抓基層、打基礎、苦練藎本功)工作的基礎上，加大鄉村警務運行機制改革力度，使警力卜沉，把派出所工作延仲到鄉村。每個鄉鎮應沒公發派出所，村設警務室。村警務室實行臀長負責制，了解轄區情民，接受群眾資詢申請，調解糾紛等。

第三，加強法律服務、司法行政部門要根根本地情況．精簡機構，重心下移，配齊基層司法所或法律服務所工作人員。要進一步提高為農民服務的意識，特別足在土地承包、農民負但等涉及農民切身利益的問題上，為農民提供必要的法律幫助：另外要拓展法律服務工作渠道，允分利川多利種渠道，滿足農民的法律需求，目前在全國各地建立的“148法律服務熱線”，開辟了為農村提供快捷法律服務的新領域，應大力扶持和推廣。

2008年10月中國十七屆三中全會通過《中共中央關于進農村改革發展若干重大問題的決定》義為社會上義新農村建設的法治建設奠定了理論基礎。總之，在進行農村法治建沒的過程中，不僅要提高農民的法律意識，完善農村糾紛解決機制還要大力發展農村經濟，提高農民生活質量，大力普及現代科學文化知識，提高農民文化素質全力落實村民自治，提高農民現代比主意識和參政觀念。只有這樣多頭并進，才有可能有農村法治的全面進步。

責任編輯陸瑩