論行政人的倫理困境與出路

[摘要]行政人在行政實踐中常會遭遇服從上級與對公眾負責的沖突、行政人身份與角色群的緊張、公共利益與個人利益的僵局甚至行政人隱私權與公民知情權的平衡等四大倫理困境。行政人的不道德行為給社會帶來了嚴重危害。行政人陷入倫理困境有三重因素：微觀方面是行政人角色界定模糊；中觀方面是監督和制約機制乏力；宏觀方面是行政主導價值旁落和傳統行政文化的侵擾。行政人選拔應與行政主導價值觀相匹配，推進以組織流程轉變為核心的政府再造運動；慎用行政實踐中的倫理性妥協；開展行政人倫理培訓；加強倫理立法及制度化是行政人擺脫倫理困境的基本理路。

[關鍵詞]行政人倫理困境因素理路

[中圖分類號]B82-051[文獻標識碼]A[文章編號]1007-1539(2009)05-0073-05

公共行政不是與道德無涉的領域，作為時時關注公共利益、具有關心他者責任的行政人，若不是更多，至少也與一般公民一樣，常面臨多重倫理困境，使其道德生活呈現出一定的“悲劇性與悖論性”。這種道德判斷和價值選擇往往不是在明顯的善與惡之間，可能也不是在多種可以序列化的價值間的“取最大多數人的最大利益”的簡單數學游戲——像功利主義推崇的那樣，而首先是指在相互沖突的一個(些)善與另一個(些)善、一種(些)價值與另一種(些)價值之間的選擇。由于行政人多重責任的復雜性使其在行為選擇時出現心理矛盾和觀念沖突，當觀念意識在利益和評價標準上不能達到一致時，可能引發代理失靈、尋租腐敗、規避責任等倫理困境。因此，引導行政人恰當地運用自由裁量權和倫理自主，在行政實踐中創造性地處理價值選擇問題，助其走出倫理困境具有重要意義。

一、行政人的倫理困境

對人與人性的認識與解讀是社會科學諸學科最根本的任務。傳統的人性理論對人與人性采取了“兩分法”，即“善”與“惡”之分。社會科學的繁榮使得人們對其認識漸趨深刻，劃分越來越細，先后出現了“四分法”、“五分法”、甚至“六分法”。毛壽龍教授依據“人性沖動的理論”，將人分為“政治人”、“經濟人”、“道德人”和“審美人”。還有學者進行五分、六分，除上述四類人外，分出了“宗教人”、“行政人”。“行政人”是“行政人員”的簡稱，廣義上包括國家部門中所有公職人員，即經過選任或政治任命的政府官員和其他非經選任和政治任命的公職人員。我國的行政人主要由公務員擔任，當然也有不少非公務員被授權賦予實施執法活動的資格，執法時同樣屬于行政人范疇，享有行政人的法律地位。現實中行政人經常面臨價值選擇，往往不是在簡單的善惡之間的選擇，而是在多種善之間、多重義務或責任之間的抉擇。當行政人無法做出有效選擇時，倫理困境就出現了。

(一)服從上級與對公眾負責的沖突

在行政實踐中，當上級意志與群眾訴求一致時，自然沒有沖突發生，但行政人經常會遇到上級命令和公眾利益相背離的情形，如上級出于組織利益的考量，要求對某項政策的不良后果暫時保密；而制度章程和公眾都要求及時準確地反饋政策的執行情況。這樣行政人就會陷入服從上級與對公眾負責的倫理困境。服從組織的行政人道德責任與對公眾負責的倫理要求，就會構成對行政人行政選擇的嚴峻考驗。對公眾負責是為人民服務這一行政主導價值的體現，而服從上級則是所有行政組織系統能夠維持正常運轉的制度安排和行政人起碼的職業倫理。從委托代理視角考慮，下級是代理人，上級是委托人，代理人對委托人負責自然是下級嚴格地執行上級的意志，但上級又不是最終委托人，最終的委托人是公民，這已成為學界共識，這樣政府的所有人員都要效忠于公民。行政人究竟是對最終委托人負責還是對直接委托人負責?這是一個復雜的倫理問題。

(二)行政人身份與角色群的緊張

在現代社會中，每個個體的角色并不是孤立存在的，而是與其他角色聯系在一起的。處于社會環境中的行政人不再將自己認同為某一或某些角色，而是復雜的網絡系統中相互關聯的角色群。角色概念是角色責任沖突的關鍵原因，由于行政人承擔著多種角色，與各種角色相關的責任之間經常發生沖突，從而使任何履行責任的行為都成為一個相當困難的問題。實踐中問題的關鍵不在于行政人同時兼具行政人身份與多重角色，而是這些角色常被賦予不同的義務，而行政人的時間和精力是有限的，同時其不同的角色地位會遭遇來自各方面的不同期待，選擇優先履行哪種義務將導致行政人身份與角色群的緊張。行政人必須平衡各種角色和價值，并做出正確的決策以達到行政目標，當這些期待難以平衡時，就會陷入倫理困境。

(三)公共利益與個人利益的僵局

公共利益與個人利益的僵局是指行政人作為公權力行使者所擔負的義務與自身利益之間產生的沖突。這里的利益沖突比法律意義上的利益沖突更寬泛，大多又不為法律所控制，包括各種影響因素與行政人所服務的公共利益之間的矛盾。圖斯曼將沖突的原因歸為西方的“個人主義精神”傳統，隨著個人作為一大堆政治和社會權利與義務的承擔者的面貌出現，人們越來越將自己視為“主要是一系列價值觀、欲望、動機和利益的綜合體”，有權實現自己的目標和利益，并以理性經濟人的方式來滿足個人的欲望就被視為合理的行為。誠然，作為公共利益代理人的行政人被賦予了公權力，應堅持公共性原則尋求公共利益最大化，然而，由于對公權力的非公共運用能帶來額外的收益，行政人可能會為實現自身利益的最大化而有意識地、非道德地行使權力，放棄為公眾謀利的擔當而表現出一種非公共性傾向，從而消解政府的德性。這種僵局是否會影響行政人的選擇，這將取決于行政人面對誘惑的免疫力的強弱。

(四)行政人隱私權與公眾知情權的平衡

隱私權是公民的基本權利之一，大多數學者認為其是自然人享有的對其個人的與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。行政人也希望享有和普通公民一樣的隱私權以獲得心靈的安寧和慰藉，權力異化、倫理失范者更希望借此來掩蓋自身的不端。近年來法律意識漸強的公民保護隱私權的氛圍感染了行政人，使之以隱私權受到侵擾為由，向法院起訴的現象時有發生。然而按照古典政治學思想，掌握公權力的行政人的一切必須置于陽光之下以接受公眾監督。公眾知情權是公眾行使一切民主權利的基本前提和防止出現惡政府的必要條件，是公眾主張有從政府和行政人處獲悉各種公共信息的一種政治權利。由此，一方面行政人聲稱有權維護自己的私生活秘密以防止任何人的干涉和侵犯；另一方面公眾主張有權了解一切公共信息，要求政府決策、公共事務和行政人出生、年齡、學歷、經歷、德行、能力、私生活等信息透明化。公眾知情權要求盡可能多地了解行政人的信息，而行政人要竭力維護自己的隱私不被外界探擾，這樣前者的積極獲取與后者的消極抵御就構成了行政人的倫理困境。

二、行政人的不道德行為及其危害

行政權的運行涉及的對象是公共事務，所追求的應是公共利益。然而，行政人身陷倫理困境時，往往采取不道德的行為，以致損害公共利益。近年來，行政人倫理失范頻發，給我國的經濟、政治、人事和社會文化建設帶來了嚴重危害，這主要表現在以下幾個方面。

首先，倫理失范造成巨大經濟損失。這主要涉及行政人貪污、賄賂、挪用公款、違規經商和隱匿財產等經濟類行政倫理失范，由此造成的巨額損失觸目驚心。

其次，倫理失范導致政府信用缺損。我國政黨政治與政府理論中暗含著一個“理想人”預設，即政府的各種決策應以人民利益為重，行政人是公仆，一切行為的目標就是人民利益最大化。但應然畢竟不等于實然，各級政府及行政人也有自身的利益訴求。隨著計劃經濟向市場經濟轉型的深入，追求合理的利益實現得到人們的普遍認同。這就使計劃經濟時代的“理想人”與市場經濟條件下的“經濟人”發生沖突，引發行政人倫理失范，與民爭利，或干預微觀經濟主體的經營活動等，破壞了政府在公眾心中的威信，導致政府信用缺損。

再次，倫理失范產生用人問題上的腐敗。長期以來干部管理體制存在許多弊端，任用干部只有“選拔”而缺少“選舉”，組織人事權掌控在少數行政人手里，使官場變成了市場，后果十分嚴重，具體表現為：公款行賄、官商勾結、權錢交易、跑官要官等。

最后，倫理失范挑戰社會主義文化建設。隨著從封閉到開放的社會轉型，西方各種思潮涌人，開闊了人們的視野，也引起了行政人價值取向和道德觀念的沖突。舍已為人、愛崗敬業、公正廉潔、勇于奉獻的傳統理想道德正遭受嚴峻的考驗。如果作為具有社會風向標功能的行政人置傳統優秀價值觀于不顧，頻發倫理失范，則會造成社會不良風氣的彌散，對我國文化建設構成威脅。

三、行政人面臨倫理困境的因素解析

行政人陷入倫理困境有三重因素：微觀方面是行政人的角色界定模糊；中觀方面是監督和制約機制乏力；宏觀方面是行政主導價值旁落和傳統行政文化的侵擾。

(一)行政人的角色界定模糊

行政人身處各種復雜關系的中心，角色高度多元化，造成了倫理困境的可能。行政人倫理困境的一個重要因素是其角色扮演中出現了“公共人”和“經濟人”屬性的模糊。行政人的應然目標函數是公共利益最大化，但在市場經濟價值觀的誘導下，“經濟人”的自利和機會主義的行為傾向削弱了道德自律的力量，常常表現為追求自身利益的最大化，致使公共利益旁落，在面臨具體問題時行為失范，正如巴納德曾指出的：“公共行政人員在多種角色沖突或責任沖突的情況下，如果行政人不能平衡各種角色，并做出正確的決策，就有可能表現出一種不作為或不積極的態度，逃避決策責任”_6]，陷入倫理困境。

(二)監督和制約機制乏力

我國的傳統道德一直把人性設計為無私無欲的人，強調利他最大化，在行政倫理建設上過于從精神層面宣教而忽視從制度層面構建運作規范機制；過于看重自律而忽視他律，使得對行政人的要求只限于軟約束而缺乏硬約束。理論上，政府及行政人都公開反復宣稱要對公民利益負責，然而如果沒有相應的制度保證，實際的做法則常常是對上級負責。當下我國雖然在民主、法制與社會管理層面的建章立制上取得了很大的進展，對權力的監督和制約機制也逐步設置起來，但還遠遠適應不了社會轉型期迅速發展的現實需求。至今沒有一部“行政人道德法”，還沒有形成完整的行政人道德建設法律體系，還存在一些制度真空，特別是在決策和反饋兩個環節上存在著“虛監”和“弱監”現象。現行監督和制約機制在運行過程中存在明顯缺陷，主要表現為：表面、某一環節監督多，實際、整體過程監督少；對一般干部監督多，對主要干部、特別是“一把手”監督少；事后監督多，事前事中監督少等。另外，法律、法規執行不力，尤其是行政權介入立法與司法過程而導致失控，濫用權力的行為得不到有效控制是行政人陷入倫理困境的中觀因素。

(三)行政主導價值旁落

我國公共行政主導價值是指“全心全意為人民服務”。它獲得了法律話語、政治話語的合法性，也是行政實踐的本質要求。當下我國正處于雙重社會轉型期，傳統的價值受到社會變革的劇烈沖擊，行政人價值觀的異化所引發的公權力的道德腐敗，嚴重侵蝕了“為人民服務”的主導價值。公權力的異化是對“為人民服務”的主導行政價值的嚴重背離，損害了公共利益，削弱了政府德性，使得行政人陷入倫理困境。

(四)傳統行政文化的侵擾

一個民族的行政文化是在長期的歷史過程中習得的，并趨于成為一種文化定勢，其往往被該社會的政治、法律制度確認下來，并深入到社會成員的心靈和行為中，成為社會成員的共識。我國傳統行政文化對行政人倫理的影響主要體現在傳統的“人情”和“關系”文化上。在傳統社會中，政治、行政、倫理是糾葛在一起的，但倫理是核心，其極重“關系”和“人情”而忽視制度與權利。政府與公民間是一種驅趕式、牧羊式的關系，認為權力不是公民賦予的，而是上司恩賜的，官員只服從、依附于上級；政府與官員對民眾不是服務，而是統御。在這種傳統行政文化的長期浸淫與熏陶下，“人情”、“關系”觀念漸入人心、長盛不衰，并對現今公共生活仍具極大影響，行政人自然也將人情世故夾雜在行政實踐中，導致行為選擇中缺乏正義、誠信、公平和責任，引發倫理困境。

四、行政人倫理困境的解救之道

行政人處理倫理困境的能力高低對重塑政府形象、提高行政效率和鞏固政府的合法性至關重要。以往學界對行政人解決倫理困境能力建設的理解過于狹隘，局限在純思想建設的場域，強調“自律”、“學習”、“修養”、“教育”等。其實倫理建設作為一種現實的實踐活動，是同社會實踐活動的其他方面密切關聯、制約的，不應限于思想領域。行政人倫理困境的解救之道是多樣的，筆者提出以下基本理路。

(一)行政人選拔應與行政主導價值相匹配

“為政之要，唯在得人”，實踐證明，行政人能力的高下、素質的良莠、品德的優劣往往是影響法律、政策能否充分實現的關鍵。一方面“行政人員的責任來自專業化的標準”，基于專業知識形成的責任感，比基于利益考慮的責任感更具有客觀性。它可以避免純粹個人標準的隨意性，具有獨立性的特質。“各種專業都在某種程度上承認，有效的服務、由這種服務伴隨而來的影響，以及服務的獨立性都有賴于科學數據的客觀性和可靠性。”行政人的專業知識可以幫助他們承擔與自己的專業相關的個體道德責任，避免因對權威、上級或法律制度的服從而逃避道德責任的情況。另一方面，實踐證明，倫理困境的解決需要行政人高度的倫理責任感和公共利益至上的公共精神，因為人民是行政人進行行政管理的“權源”與“物源”，因此，行政人選拔

應與“為人民服務”的行政主導價值觀相匹配。行政人應把“做人與從業統一起來，把個人生活與職業活動統一起來”。選擇那些具備良好職業素養和道德操守的專業人員，能大大降低面對倫理沖突的風險，減少決策困境，以實現行政價值目標。

(二)推進以組織流程轉變為核心的政府再造運動

隨著市場經濟體制的形成和逐步完善，我國公共領域和私人領域的分化也進一步加劇，在行政人身上亦體現出公共利益和私人利益的分離。由于公共領域的信息不對稱、行政的利己主義動機以及傳統行政模式的“道德困境”，不可避免地會帶來行政人的道德風險。而要避免這種“道德風險”，對行政人作出是否合乎道德的判斷和審視，方法之一是在現有的政治體制框架內，加快行政管理體制改革，推進以“流程轉變為核心”的“政府再造”運動。改革目標是組織結構扁平化、工作流程簡單化、行為規范化和政府服務的“無縫隙”化。如此，一方面既可以使政府回應一般公眾對公共產品的普遍化需求，同時，也能滿足市場經濟條件下特殊利益主體復雜多變的多元化需要，進而提升對政府服務的滿意度；另一方面又可以促使政府轉變職能，糾正行政人偏離謀求公共利益最大化的行政軌跡。總之，通過在政府的運作流程上減少疏漏，努力規避行政人的道德風險，有助于行政人擺脫倫理困境。

(三)慎用行政實踐中的倫理性妥協

行政人角色扮演中的故障使得行政人經常處于倫理困境中，倫理性妥協正是行政人面臨倫理困境時必須做出選擇的行為。它既是倫理的，表現為對未來的憧憬；又是妥協的，顯示出對當下的放棄。所謂行政倫理妥協，是指國家公務員在政府行政過程中面對一些善與善或大善與小善等道德沖突而又必須作出某種行為選擇時，被迫放棄某些小的或較低層次的社會道德規范和行政價值目標，以維護較大的或較高層次的社會道德規范和行政價值目標。倫理妥協是一種特殊的行政行為，是選擇迫不得已的手段以擺脫倫理困境的活動，其本身并無對錯善惡之分，當妥協可以被作為一種精神品格來評價時，它的關鍵性要素在于妥協作為一個動詞所指向的對象，即妥協者在什么情境下妥協，是考量妥協行為是非的標尺，考量要遵循“最小惡果”原則。所謂“最小惡果”，主要有兩層意思：其一，從行政行為選擇的原則上說，要求“最大的善”，就是說，要求行政選擇不僅能實現行政目的，而且要運用具有相對獨立的最大倫理價值的手段；其二，“最小的惡”可以理解為行政行為選擇中客觀因素和主觀因素辯證統一的結果，例如，可以理解為公務人員在“愿望”與“條件”之間做出的行政倫理妥協。在這種特定的情況下，“最小的惡”起著調節各種不良行政環境的特殊作用，其主要倫理價值在于表明行政妥協在原則上是允許的，以及在何種情況下做出何種程度的行政倫理妥協。需要注意的是，倫理妥協只是一種特定情形下的權宜之計，不應被泛化為一種普遍的行為選擇模式。我們應在倫理妥協的限閾空間內解決倫理困境，機械地否定和簡單地推崇皆不足取。

(四)開展行政人倫理培訓

欲使行政人具有道德追求和倫理責任，就要進行持久而有效的倫理道德訓練。通過倫理培訓可以提升行政人確認道德困境、識別倫理情境、診斷倫理問題、建立倫理決策的分析技術，增強其職業生涯的道德義務感和責任感，創造性地運用各種行為規范和倫理標準以抵制倫理失范。

首先，倫理培訓的核心是在行政人中形成良好的行政道德人格，如具有規則意識、責任意識、公正意識、服務意識、誠信意識等。良好的行政道德人格可以使行政人減少從事不道德行為的風險。其次，倫理培訓要幫助行政人樹立“為人民服務”的行政主導價值觀，宣傳普及倫理行為準則，培育行政人承擔行政倫理責任的濃厚的行政氛圍，重鑄行政人的一切須置于陽光之下以接受人民監督的理念。關于行政人的隱私，正如恩格斯所言：個人的隱私甚至陰私與重要公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。行政人的隱私權應被限制以實現公眾知情權已成為法治社會的常識。最后，倫理培訓要提高行政人應用倫理原理解決倫理問題的能力。要確保行政人理解并掌握行政活動背后的哲學、倫理學邏輯，知曉并遵從相關的法律或組織規則，具備道德判斷和道德推理能力。培養行政人的道德自主性和責任感，通過潛移默化的教育使道德規范轉化為行政人的內心信念，使之懂得應用公認的倫理守則去解決行政實踐中的倫理問題。

(五)加強行政倫理立法及制度化

行政倫理法制化就是把基本的、普遍的道德倫理上升為制度，以明確的形式公之于眾。目前世界上行政倫理法制化已成為一種潮流，在歐美尤以美國較為突出：1958年美國國會通過《政府工作人員倫理準則》，為所有政府雇員包括官員制定了內容廣泛的道德規范。1978年通過《政府行為倫理法案》，規定了政府部門中的工作人員都必須做到的十個方面的要求。1989年又通過《政府行為倫理改革法案》。1992年美國政府頒布了內容更詳細、操作性更強的《行政部門雇員倫理行為準則》。我國2005年1月由中共中央頒發的《建立健全教育制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，已經提出了建設行政倫理法規體系的任務，但總的來看目前還沒有行政倫理立法。筆者認為制定行政倫理立法可分為三個層次：一是行政人服務規定；二是行政倫理法；三是反腐敗法，其核心是行政倫理法。借此對行政人的行為進行制約，以保證行政活動的公共性。另外，還可以行政人職業道德為基礎制定相應的行政職業倫理法規，增強職業道德的強制力。

(作者：楊建國南京農業大學公共管理學院講師、行政管理專業博士生，江蘇南京210095)