體制怪胎駐京辦

斯　通

駐京辦的存在，根源在于權(quán)力和資源的集中，在于權(quán)力和資源配置欠缺透明化與公正性。

日前，河南兩家駐京聯(lián)絡(luò)處購買777瓶假茅臺事件的曝光，加上媒體報(bào)道山東濰坊撤銷駐外辦事處，有關(guān)駐京辦腐敗的討論及其存廢之爭再度甚囂塵上。

今年2月初，河南許昌和漯河兩市駐京聯(lián)絡(luò)處聯(lián)合購買了777瓶價(jià)值66萬余元的貴州茅臺酒，用于招待客人和由下屬企業(yè)對外銷售。但經(jīng)工商部門調(diào)查和廠家鑒定，這批酒卻是假酒。消息在網(wǎng)上傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，詬罵聲不絕于耳。

4月14日，兩家駐京辦首次回應(yīng)，這些茅臺是為家鄉(xiāng)的賓館企業(yè)代購，并非用于招待消費(fèi)。據(jù)稱，許昌駐京辦每年經(jīng)費(fèi)不超過30萬元，漯河駐京辦每年經(jīng)費(fèi)也只有20萬元，“根本買不起這些茅臺”。而假茅臺事件后，河南省和許昌、漯河兩地政府都對兩家駐京辦給予了批評。

山東濰坊一紙撤銷駐外辦事處的文件同樣引發(fā)了關(guān)注。據(jù)報(bào)道，濰坊市決定，將包括駐京辦事處在內(nèi)的北京、上海、深圳等11家駐外辦全部撤銷，所有資產(chǎn)處理、人員安置等具體事宜在3月底全部完成。

許多民眾對此做法表示贊同。但也有觀點(diǎn)表示，盡管駐外辦的設(shè)立沒有法律及制度上的依據(jù)，近年來這一怪胎也正異化成為滋生腐敗的溫床，但基于其存在的深刻體制、制度背景，大量駐外辦很難在短時(shí)間內(nèi)全部撤銷，即便撤銷仍會(huì)有類似機(jī)構(gòu)改頭換面出現(xiàn)。

1萬家和100億元

駐京辦距今已有60年的歷史。最早在北京設(shè)立辦事處的是內(nèi)蒙古，該辦事處設(shè)立于1949年3月，當(dāng)時(shí)被稱為“內(nèi)蒙古自治政府駐北平辦事處”。

上世紀(jì)90年代后期，駐京辦的數(shù)量有了爆炸性的增長。臺灣《工商時(shí)報(bào)》報(bào)道，根據(jù)北京市發(fā)改委2007年公布的數(shù)據(jù)顯示，登記在案的省市政府駐京辦有745家，其中，省級政府的駐京辦125家、地級政府駐京辦325家。

而據(jù)另一粗略統(tǒng)計(jì)，目前除了52家副省級以上機(jī)構(gòu)在京設(shè)立辦事處外，還有520家市級和5000余家縣級設(shè)有駐京辦。如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)可能超過1萬家。

有關(guān)專家算了一筆賬，如果每家駐京辦每年的經(jīng)費(fèi)保守地按100萬元計(jì)算，所有駐京辦每年需要的全部經(jīng)費(fèi)就在100億元以上。新華社下屬《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2006年則報(bào)道稱，各地駐京辦每年用于疏通關(guān)系等方面的“灰色經(jīng)費(fèi)”在200億元以上，2002年平均每個(gè)辦事處一年的經(jīng)費(fèi)超過482萬元。

很多地方政府將駐京辦列入事業(yè)編制，用事業(yè)經(jīng)費(fèi)，但從其職能來看，實(shí)際上卻屬于政府的派出機(jī)構(gòu)。改革開放初期，駐京辦主要承擔(dān)接待地方政府官員，為地方招商引資收集資訊的任務(wù)。現(xiàn)時(shí)，其更多地扮演了“公關(guān)”的角色，地方政府要批項(xiàng)目、拉經(jīng)費(fèi)，就要與中央相關(guān)部門建立好關(guān)系，駐京辦即負(fù)責(zé)利益輸送、“跑部錢進(jìn)”。駐京辦還成為地方官員尋求政治靠山，以升官晉級的平臺。駐京辦亦官亦商的身份也備受詬病，大部分駐京辦都經(jīng)營酒店、餐廳等。

此外，駐京辦的人、財(cái)、物由地方掌管，但由于遠(yuǎn)離地方，地方政府不可能進(jìn)行有效監(jiān)督。落馬貪官原沈陽市常務(wù)副市長馬向東的秘書、2007年出版暢銷書《駐京辦主任》而聲名大噪的王曉方，就將駐京辦稱作“別人管不著、地方?jīng)]法管、北京管不了”的三不管機(jī)構(gòu)。

駐京辦被斥為滋生腐敗的溫床。熟悉官場的人都知道，隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整和換屆，其駐京辦負(fù)責(zé)人的人選也會(huì)調(diào)整，一是要用自己信得過的人，二是這個(gè)肥缺必須三四年就換一茬，否則“問題就容易暴露出來”。

近年來查處震驚全國的腐敗大案要案，往往也與駐京辦有關(guān)聯(lián)。河北省原國稅局局長李真案中，省政府駐京辦原主任王福友因貪污罪等被判處無期徒刑；廣西自治區(qū)區(qū)委副書記成克杰案中，區(qū)政府駐京辦副主任李一洪犯賄賂罪被查辦；沈陽市“慕馬案”中，市政府駐京辦主任崔力貪污索賄被懲處??

“跑部錢進(jìn)”與亦官亦商

根據(jù)官方說辭，駐京辦職能出現(xiàn)頻率最高的兩個(gè)詞匯就是接待和招商引資。具體的執(zhí)行部門一般一個(gè)是接待處，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)信息處（有的叫經(jīng)濟(jì)合作處），這是駐京辦的兩大核心部門。

“迎來送往”是各地駐京辦最為常規(guī)的重要職能。不少地方官員或家屬到京，駐京辦提供全天候服務(wù)，所有開銷都由辦事處公款支付，完全不受約束。媒體報(bào)道，在已撤銷的濰坊駐京辦大院里，停放的車輛包括兩輛奔馳、兩輛凱迪拉克和兩輛林肯，還有幾輛已經(jīng)沒了車牌。

另一重要任務(wù)則是招商引資。為利用北京的區(qū)位優(yōu)勢服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，駐京辦人員的相當(dāng)部分時(shí)間要花在與各大企業(yè)包括本地在京商人的聯(lián)系溝通、牽線搭橋上。而對于這些企業(yè)而言，它們也非常看重與駐京辦的交往，一方面可以聯(lián)絡(luò)到更多的政治資源，另一方面，決定投資時(shí)也能享受盡量多的優(yōu)惠政策，可謂“各取所需”。

而從中央部委爭取更多的稀缺資源和項(xiàng)目投資，這或許才是各地駐京辦最主要、最真實(shí)的職能。2005年年底，原國家審計(jì)署審計(jì)長李金華點(diǎn)名批評：各省市區(qū)、地級市甚至縣都在北京設(shè)立辦事處，有的駐京辦目的就是“跑部錢進(jìn)”。

1994年稅制改革后，由于地方政府財(cái)少事多，中央每年都會(huì)給地方一筆轉(zhuǎn)移支付，用于中央特定的政策目標(biāo)，如社會(huì)保障、環(huán)保、抗災(zāi)救災(zāi)、扶貧幫困等。因這部分資金是無償劃撥和專項(xiàng)劃撥的，且僧多粥少，也就成為各地垂涎的蛋糕。但在資金的分配上，有些沒有科學(xué)的分配方法，資金是人為安排，未能實(shí)現(xiàn)按照因素法或公式法進(jìn)行分配，再加上立項(xiàng)和審批的程序不規(guī)范，掌握項(xiàng)目和資金的部門及官員有著過大的自由裁量權(quán)，也就是帶有很多人治的因素。因此，地方要得到這筆錢，就必須“創(chuàng)造條件”跑“部”“錢”進(jìn)，進(jìn)行感情或金錢方面的公關(guān)與投資。

比如，當(dāng)2008年11月中央4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激措施公布后，一些地方政府的駐京辦、駐部辦、企業(yè)聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛到國家發(fā)改委要項(xiàng)目。不遺余力地爭取4萬億熱錢投向自己的地區(qū)或是部門，成為當(dāng)?shù)乩瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資源頭。據(jù)報(bào)載，一段時(shí)期，國家發(fā)改委門前車水馬龍、熙熙攘攘，形成一道中國特色的“跑部錢進(jìn)”的風(fēng)景線。

作為往往是各地政府主要官員心腹的駐京辦負(fù)責(zé)人，其“公關(guān)”角色的任務(wù)遠(yuǎn)不僅僅限于此。有報(bào)道披露，地方官員還利用駐京辦搜集官場“情報(bào)”，在北京花錢買路，尋找政治靠山和各種關(guān)系，謀求升官晉級的機(jī)會(huì)。曾有東部某省，將年輕貌美的女子培訓(xùn)成保姆，利用駐京辦送至領(lǐng)導(dǎo)人家中，充當(dāng)“臥底”。

值得一提的是，截訪、維穩(wěn)工作近年已成為駐京辦的一大重要政務(wù)。知情人士稱，每逢全國“兩會(huì)”等非常之時(shí)，各地都會(huì)如臨大敵地花費(fèi)很大精力遣返進(jìn)京上訪的人員，一般是由國家信訪局和公安部門通知當(dāng)?shù)伛v京辦，然后由駐京辦派人去接人，再通知當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府到北京把人接回去。

“既貴為官員，又像個(gè)商人。”這是《駐京辦主任》一書的作者王曉方對駐京辦主任這個(gè)“肥缺”職位的經(jīng)典描述。為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，大部分駐京辦都經(jīng)營酒店、餐廳，賣土特產(chǎn)，甚至打著地方政府的旗號做生意，賠了錢讓財(cái)政填窟窿。

在谷歌地圖中搜索關(guān)鍵詞“駐京辦”，顯示出來的密密麻麻的坐標(biāo)點(diǎn)，其信息多是賓館或餐廳的名錄。駐京辦所開設(shè)的賓館至少是三星級以上的商務(wù)酒店；駐京辦最集中的“七省大院”，聚集了江西、湖南、福建、山東、浙江、吉林等省級駐京辦（江蘇駐京辦已遷移），這6家駐京辦的餐廳菜系各有特色，像福建佛跳墻、湖南農(nóng)家菜、浙江海鮮，儼然成了“特色美食街”。濰坊市大部分駐外辦也都在搞經(jīng)營，有的駐外辦經(jīng)營不善，有兩家辦事處已累計(jì)欠款2000多萬元，有三家辦事處已停止開展業(yè)務(wù)。

各駐京辦在拉動(dòng)北京內(nèi)需方面“發(fā)揮了重要作用”，《2003年北京工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》里這句耐人尋味的話似乎也足作佐證。

存廢之爭

駐京辦的撤與不撤，是個(gè)爭執(zhí)已久的話題。

濰坊撤銷駐京辦等駐外辦的做法，得到了公眾的廣泛支持。媒體評論說，駐外辦原有聯(lián)絡(luò)公務(wù)的意義已嚴(yán)重削弱，乃至淪為滋生腐敗的溫床，全面撤銷駐外辦是一項(xiàng)理性之舉，值得借鑒和推廣。一些專家也認(rèn)為，駐外辦作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，在資訊發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善的今天，已沒有存在的必要。維穩(wěn)等工作本應(yīng)由公安等部門完成，至于招商引資等服務(wù)職能，可以委托中介組織去運(yùn)作。

不過，亦有表示，設(shè)立駐京辦是地方政府成本最小、收益最大的現(xiàn)實(shí)選擇。四川駐京辦主任楊朝賓甚至稱：“撤銷駐京辦，對地方對中央都是很大損失”。

在李金華炮轟駐京辦“跑部錢進(jìn)”后，2006年掀起了一場駐京辦整肅風(fēng)暴。據(jù)媒體報(bào)道，當(dāng)時(shí)國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局正制定一份徹底的整改方案，整頓駐京辦也被中紀(jì)委和監(jiān)察部列為當(dāng)年四大工作任務(wù)之一。次年，河北承德駐京辦成為“第一家主動(dòng)撤銷的駐京辦事處”。一時(shí)，駐京辦面臨半個(gè)世紀(jì)以來最大的一次生存危機(jī)。

然而，二三年過去了，不見中央重拳出手，駐京辦依然故我。有觀點(diǎn)指，駐京辦整肅風(fēng)暴落了個(gè)雷聲大、雨點(diǎn)小，固然和中國特色的運(yùn)動(dòng)式整肅的先天缺陷有關(guān)，駐京辦的腐敗多是私相授受，具有查證的難度；而裁撤駐京辦迄今無下文，則更主要是因?yàn)槠渖娴纳顚油寥揽胺Q肥沃。

各類駐京辦的存在，根源還在于權(quán)力和資源的集中。分稅制和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在某種程度上強(qiáng)化了這種權(quán)力和資源配置的依存關(guān)系。同時(shí)，權(quán)力和資源配置又欠缺透明化與公正性。中央政府與地方政府之間的許多財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)方面缺少規(guī)范的界定，“會(huì)哭的孩子有奶吃”，對一些項(xiàng)目、資金的分配，誰會(huì)跑誰就有好處，勢必導(dǎo)致一些地方政府為尋求更多的資源而設(shè)立駐京辦，這其中也包含了中央與地方、各地方政府之間的博弈。李金華就提出，應(yīng)逐步減少專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付金并規(guī)范管理。

分析認(rèn)為，板子不應(yīng)該完全打在駐京辦的頭上，腐敗不是駐京辦的全部問題所在，雖然腐敗纏身似乎成為眼下駐京辦無可逃避的宿命。如果對預(yù)算資金和部分轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批權(quán)不能進(jìn)行深入改革，建立公共財(cái)政，如果既有權(quán)力關(guān)系圖譜不變，駐京辦只可能越來越坐大，而不容易關(guān)停撤銷。

在王曉方看來，“這個(gè)東西撤銷不了，如果說哪天沒有駐京辦三個(gè)字了，那它肯定是改頭換面成其他部門了。”

香港駐京辦

無論是組織架構(gòu)還是工作職能，香港駐京辦都與內(nèi)地駐京辦有著迥然的差異。

香港特別行政區(qū)政府駐北京辦事處，成立于1999年3月，該機(jī)構(gòu)定位為特區(qū)政府與內(nèi)地機(jī)關(guān)之間的一道重要橋梁。香港駐京辦的第一項(xiàng)任務(wù)就是“向中央政府、內(nèi)地其他部門和非政府機(jī)構(gòu)提供有關(guān)特區(qū)的資料”。

這與內(nèi)地駐京辦是地方政府與中央部門之間的橋梁截然不同。以河南省為例，其駐京辦的首要職能是“根據(jù)省委、省政府的要求和省直部門、市縣及企業(yè)的委托，同中央國家機(jī)關(guān)和北京市有關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系，承辦河南省需要在北京辦理的事項(xiàng)”。

香港駐京辦組織架構(gòu)的簡潔也是內(nèi)地駐京辦所無法比擬的。香港駐京辦下設(shè)四個(gè)部門，分別是經(jīng)濟(jì)事務(wù)、貿(mào)易及聯(lián)絡(luò)組，入境事務(wù)組，新聞組，行政組，全部人員編制約17人。河南駐京辦則下設(shè)機(jī)關(guān)處室和事業(yè)處，前者又分為辦公室、人事處、信息經(jīng)協(xié)處、接待服務(wù)處；后者分為北京河南大廈、北京崇豫賓館、北京豫祥賓館、京豫信息中心、北京河南經(jīng)濟(jì)信息咨詢服務(wù)中心。

與內(nèi)地駐京辦大多為地方政府甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)相比，香港駐京辦更加以人為本，致力于為香港市民在北京提供幫助。

香港駐京辦的預(yù)算和開支情況：2006-2007年，預(yù)算7600萬港元，實(shí)際開支7700萬港元；2007-2008年，預(yù)算9960萬港元；2008-2009年，預(yù)算9920萬港元（未修訂）。