城鄉一體化發展

師　云

在最近發表的《中共北京市委關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的意見》中，北京市提出了要“率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的目標，并指出這是“新形勢下推進首都改革開放和現代化建設的必然要求”。

農村是首都可持續發展的戰略腹地，是建設“人文北京、科技北京、綠色北京”的資源支撐區。然而，隨著工業化、城鎮化、市場化、國際化的深入發展，首都農村改革發展面臨著許多新情況、新問題和新挑戰。要按照黨的十七屆三中全會精神和中共北京市委的要求，在新的歷史起點上推進北京農村的改革與發展，就必須要在進一步解放思想的基礎上，了解認識新情況，研究找準新問題，從容應對新挑戰，率先形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。

城鄉一體化的意義和作用

城鄉一體化是改變城鄉二元結構、縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展、實現全面小康社會與現代化的重要戰略舉措，也是我國新時期構建和諧社會的重要內容和重要體現。

所謂城鄉一體化絕不是城鄉一樣化，而是指在城市化發展的高級階段，通過城鄉分區功能定位、整體規劃布局、均等公共服務、一體建設管理和市場要素融合消除城鄉二元結構，實現城鄉居民平等國民待遇、等值生活質量和共享社會文明。這是隨著生產力的發展而促進城鄉技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務的過程，是城鄉居民生產方式、生活方式、居住方式和生活理念變化的過程，逐步達到城鄉經濟、人口、社會、生活、生態和制度環境相互融合、共生和協調發展的過程。可以說，城鄉一體化是由于科技進步、規模經濟效益促使產業與人口在空間上集聚與擴散運動的結果，是城市化發展到成熟階段的城市地域空間組織形式的必然過程。

城鄉一體化是我國經濟社會全面轉型時期的科學發展觀

城鄉一體化是馬克思主義關于“消滅三大差別”和“城鄉融合”的發展觀的具體體現，是現代城市學家倡導的最新發展觀、發展理念，更是我國由計劃經濟向市場經濟、由傳統的農業社會向發達的現代工業社會全面加速轉型時期的科學發展觀。二元經濟結構和城鄉差別是世界其他國家現代化進程中一個普遍存在的問題，任何一個國家在一定時期都要以犧牲農業、農村、農民的利益為代價來換取工業化、城市化，這種現象是有其必然性的，但其它國家的這個過程較短，很快便轉變到工業、城市對“三農”的反哺。而我國由于復雜的歷史原因，新中國成立以來的50多年里，始終未能改變“以農補工”、“以鄉養城”的二元經濟格局，并由此衍生出中國獨特的二元社會結構問題，形成了二元體制、經濟、社會結構并存和相互膠著的“頑癥”。這種狀況的改變，必須要以長期堅持和切實貫徹科學發展觀來解決。

城鄉一體化是構建和諧社會的關鍵

黨的十六大以來，黨中央高度重視農業和農村工作，多次強調要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持科學發展觀，統籌城鄉發展。2004年初，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》正式公布，當年農民收入實現較快增長，實際增幅超過6％，是1997年以來增幅最高的一年。但是，當前我國“三農”形勢依然嚴峻，農業基礎仍然薄弱，農村發展仍然落后，農民增收仍然困難。如何解決好“三農”問題，縮小城鄉差距，是關系到構建和諧社會和全面建設小康社會目標能否實現的關鍵。中共十六屆三中全會就提出要“堅持以人為本，全面、協調、可持續的”科學發展觀，強調堅持“五個統籌”的發展原則。十七屆三中全會更進一步強調指出：“沒有農業現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮穩定就沒有全國繁榮穩定，沒有農民全面小康就沒有全民全面小康。”當前，隨著我國市場經濟體制的建立和完善，城鄉之間相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進。像過去那樣單向推進農村改革和城市改革，已難以有效解決當前存在的各種矛盾和問題，也難以從根本上糾正計劃經濟體制殘留的城市偏向和財政偏向，而必須對市場取向的農村改革與城市改革進行整合和并軌，充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，實現城鄉經濟社會一體化發展。這是解決我國長期存在的“三農”問題的根本之路，更是我國全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的必然要求。

城鄉一體化是我國加速推進現代化的有效發展戰略

在新世紀里，“統籌城鄉”是我國經濟社會發展的重要戰略舉措。“統籌城鄉”與城鄉一體化是現代化進程中一個問題的兩個方面：“統籌城鄉”是發展戰略原則，城鄉一體化是具體的戰略措施、目標和結果。“統籌城鄉”的提出，其要旨是動員整個城市經濟系統強有力的資源支持，全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程。城鄉一體化是“統籌城鄉”的載體和著力點，其價值取向是打破城鄉分割的二元體制、經濟和社會結構，建立社會主義市場經濟體制下和諧、平等的城鄉經濟關系，整體推進城市和鄉村的現代化。“統籌城鄉”和城鄉一體化的關鍵在于，調整國民收入分配格局和重大經濟社會政策，使城鄉居民的經濟機會和基本權利不僅在法律上而且在事實上實現真正的平等，最終實現城鄉居民“共同富裕”目標和共享現代文明。

城鄉一體化是城鄉現代化交匯融合的發展過程

從“鄉育城市”到“城鄉對立”再到“城鄉融合”，展現了國家和地區現代化進程中的不同階段和完整過程。在我國，城鄉一體化的過程是我國現代化進程中鄉村人口、資源等向城市集聚、城市文明向農村輻射和擴散的雙向變遷動態發展過程。其中，兩股力量首先在城市郊區交匯，再逐漸向鄉村延伸。在這個過程中，城鄉二元體制、經濟和社會結構將逐漸淡化，糅合為一體；城鄉空間布局、產業結構布局漸趨和諧；城鄉功能和景觀逐漸分工合理、層次分明；城鄉經濟、文化、政治制度以及生態環境逐漸交融；城鄉居民的生產能力、生活方式、生活質量、民主權利逐漸公正、公平、合理。這種理想的社會結構和生活方式不是一蹴而就的，而是一個需要在較長時期內城鄉現代化交匯融合的發展過程。

阻礙北京市城鄉經濟社會一體化進程及發展的原因

近10年來，北京市城鄉間各種要素的流量不斷加大，城鄉間經濟和社會交往與交流日益頻繁，城鄉經濟發展水平及一體化程度不斷提高，城鄉居民生活行了，較人的改善。據北京市科委關于“北京城鄉經濟社會一體化進程評價研究”表明，北京在城鄉經濟社會一體化上的優勢比較明顯，特別是在城鄉功能一體化、政府服務一體化、城鄉產業一體化的實現程度上，排在4個直轄市的第一位。但是，也存在著明顯的劣勢與不足，主要表現為：農業發展滯后于工業，農村發展滯后于城市、農業和農村

在新時期經濟發展中仍處于弱勢地位，農民收入增長還較緩慢，城鄉收入差距不斷加大，相應的城鄉居民消費水平的變動也呈現出類似趨勢。

城鄉發展客觀上存在的差距是市場配置資源條件下的必然結果，然而現階段北京市城鄉發展差距呈不斷拉大的趨勢，不僅有普遍規律的作用，也有其特殊的原因。

經濟要素獲取高收益的必然趨向性

資源要素的有效流動和組合往往受經濟利益的支配。客觀上，資源要素具有向利益比較高的地區、產業和企業流動和轉移的傾向，以便爭取盡可能多的利益回報，這是市場經濟發展中一個基本和普遍的現象和規律，具有客觀必然性。城鎮與農村相比，資源向城鎮工商業部門、企業集聚的經濟效益顯然高于農村。盡管北京市政府可以采取適當的經濟政策及行政手段對經濟要素加以引導和干預，但資源主體作為理性的“經濟人”，其對資源要素流向地的選擇有著十分明確的意圖。資源向城鎮流動，向城鎮高效益的產業和企業流動是在所難免的。這是城鄉資源配置中造成資源向城鎮傾斜、向城鎮工商業流動的基本動因。

城鄉政策制度的不平等

北京城鄉發展的不協調突出地表現為城鄉二元結構。而造成北京城鄉差別的本質原因就是各種不同的城鄉發展制度。比如戶籍管理制度、勞動就業制度、收入分配制度、教育制度、社會保障制度、金融制度、醫療制度等等。以勞動就業制度為例，我國“三農”問題主要體現在農村富余勞動力數量巨大，農民太多、太窮。而城鎮本來待業人數巨大，再加上下崗再就業的壓力很大，所以，轉移農村富余勞動力、擴大農民就業的任務非常艱巨。因此，在城鄉協調發展的過程中，擴大農民就業、轉移農村富余勞動力是關鍵，而現行的就業制度又存在著很多對農民進城的種種不合理的限制，如實行優先錄用城市人員、同工不同酬等。此外，嚴格的戶籍管理制度也是城鄉二元結構得以形成和長期保持的重要原因。盡管大批勞動力已經進城務工就業，但相關部門并沒有把為民工提供公共服務的成本納入財政預算范圍，只把民工視作流動的社會群體，城市建設規劃沒有考慮民工“沉淀”下來的可能性，住房、教育、醫療和各種保險等基礎設施和公益設施的建設也沒有考慮農民工的需要，實際上，在城市范圍內部已經形成新的二元結構。

經濟社會政策與城鄉經濟社會一體化發展之間存在偏差

新中國成立后到改革開放前，北京市長期實行重工業優先發展戰略，各項經濟政策都必然向城市傾斜，各種社會資源、主要資金和物資在政府的指令計劃下紛紛流向城市，向城市聚集，結果造成了北京市城鄉二元結構的凝固化。改革開放以后，北京市政府以經濟手段為主對城鄉資源的流量、流向進行宏觀調控，制定了一系列促進經濟發展的政策，如人口政策、投資政策、財政政策、收入分配政策、貨幣政策、產業政策、科技教育政策、對外開放政策等，這些政策無疑對北京市城鄉資源配置起到了一定的調節作用。但由于在城鄉發展問題上缺少科學發展觀的指導以及受現行政府政績考核制度的影響，加上受穩定城鄉市場、安置城市就業、建設居民住宅等多方面資金需求壓力的影響，迫使各區域政府決策者在制定政策時把注意力集中在短期利益上，把追求短期內的經濟增長和獲取政府任期內的經濟利益作為目標，導致城鄉經濟在發展過程中割裂開來，城市在取得短期經濟效益的同時，農村經濟止步不前，城鄉差距不斷拉大，這在一定程度上阻礙了城鄉經濟社會一體化的發展。

城鄉產業差異導致城鄉差距不斷拉大

北京各區縣農村的經濟結構中雖然包括多種產業，但總體上農業仍然是占有主體地位的產業。農業生產周期長，容易受自然條件的影響，其弱質性就決定了與二、三產業相比，增長速度較低，產業擴張能力較差。從宏觀和長遠的發展角度看，農業產值在GDP中的比重降低是一個地區國民經濟發展到一個階段的必然結果。從需求角度看，農業GDF'水平主要由居民消費水平，特別是由非農業居民消費水平決定的，而不是由農業生產的供給能力所決定。在現實需求水平不變的條件下，農產品總量增加，勢必造成供過于求，致使農產品價格下降。同時，由于食品類商品需求彈性小，價格大幅度下降并不能引起銷售量的同比例增長，結果就形成了農民增產卻無法增收的窘境。在經濟穩定發展的條件下，個別農民可以通過增加產量、改良品種來增加收入，這實際上是把其他農民的收入轉移到自己手里，而全體農民在消費需求一定的情況下，是不可能通過增加產量、改良品種來增加收入的。相反從理論上講，農民可以通過減產來增收，但這在實踐上不可行。

按照聯合國糧農組織提出的恩格爾系數標準衡量，據統計數據顯示，從1978年到2006年，北京城市居民家庭恩格爾系數由58.7％下降到30.8％，下降了27.9個百分點。1978年至2007年，北京城鎮居民可支配人均收入從365.4元增加到21989.O元；2007年京郊農民人均純收入9559.0元，比1978年增長了13.2倍，農民生活恩格爾系數也從1978年的62.9％下降到2007年的32.1％。這標志著北京居民已步入“富裕生活”階段。隨著居民收入水平的不斷提高，這種下降趨勢還會持續下去。居民消費水平越高，食品消費支出中購買初級食品的比例就越小，居民新增食品消費支出絕大部分流入城市食品加工業或餐飲服務業，只有很小一部分轉化為農業國民收入，流入到農民手里。

北京城市經濟以二、三產業為主，農村仍是以農業為主，從而使城鄉經濟本身就不具有同等的發展擴張能力。世界各國隨著經濟發展，農業產值的比重不斷下降，但發達國家一般都對農業實行保護性政策，通過各種渠道增加農業和農村基礎設施建設的投入，提高農業現代化的水平。同時大量的農業勞動力轉移到城市，轉移到非農產業。在農業產值比重下降的同時，農民人數的比重也大大下降，從而使農業勞動生產率不斷提高。而2007年，北京市農業人口285.6萬，農業人口占全市常住人口的23.5％，其中農村勞動力總數183萬人，從事農業的勞動力卻仍然占農村勞動力總數的31.4％。

北京市農村非農產業比重的增加源于鄉鎮企業的崛起，但是北京市鄉鎮企業自從20世紀90年代中后期，發展速度趨緩，經濟效益下滑，吸納勞動力的能力大大減弱。北京市鄉鎮企業改制后主要采取了資本替代勞動的增長方式，減少了對勞動力的需求，使大量農村勞動力擁擠在農業部門，去分享有限的資源和財富。相對于非農產業，農業部門的增長最慢，而過剩的農村勞動力又由于不能相應轉移出去，因此人均收入水平只能呈下降趨勢。

相關的法律法規亟待健全與完善

法律法規對資源要素的流向和流量，對資源要素的利用和保護，對資源要素配置的方法和合理程度，具有多方面的影響及作用。目前，北京市資源要素配置中的問題也與我國某些法律中存在的缺陷有關，如我國《憲法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但《土地管理法》未對“公共利益需要”作出明確的闡釋和界定，反而進一步規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”。換句話說，《土地管理法》的某些缺陷給城市擴張中多征濫占耕地、侵犯農民權益提供了方便，這突出反映在征地范圍和程序上。在征地范圍上，《土地管理法》將《憲法》規定的征地范圍從公共利益的需要擴大到包括非公有利益需要的一切用地項目。在征地程序上，農民完全處于被動和不平等地位，從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置，一切都由政府和用地單位說了算。類似的缺陷，其他法律也存在，勢必造成資源配置不當或資源利用效率不高。

推進北京城鄉一體化發展進程的原則與思路

黨的十七屆三中全會強調指出：“必須統籌城鄉經濟社會發展。始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。”這是推進北京農村改革發展，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局必須要遵循的重大原則之一

按照十七屆三中全會的要求，北京在推進城鄉一體化的過程中，要正確認識和解決好三個方面的問題：

第一，我國是一個人口大國，生產技術水平相對落后，人均資源少，耕地、淡水、森林、各類礦產等資源的人均水平都排在世界各國后列。因此，在城鄉一體化發展道路上必須要兼顧人多地少、耕地資源相對不足的實際情況，既要發展小城市，也要積極穩妥地發展大城市，提高土地的承載力，杜絕“小城鎮病”等資源浪費現象，北京亦是如此。只有這樣，才能使首都的城鄉一體化建設真正走向可持續發展的道路。

第二，我國現行政策是“嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市”，而中等城市的規模為20至50萬人口，20萬以下為小城市。據城市發展規模收益研究發現：較大規模的城市有明顯的凈規模收益，而且明顯優于小城市；不同方法研究得到的最佳城市規模大致在50—400萬人范圍之間，其峰值的位置基本上在100—200萬人之間；在達到最佳規模之前相對凈收益隨城市規模擴大而遞增，在超過這一規模后隨城市規模擴大而遞減。而我國現行政策，允許合理發展的城市規模恰恰都在50萬人口以下，規模不經濟是顯而易見的。因此，北京在城鄉一體化建設中應當避免中心城市建設規模不經濟。當然，城市規模不是解釋城市效益的最重要因素，但沒有適度的城市規模要想實現較好的綜合效益是不可能的。

第三，在我國城市化發展的過程中，一直偏重于外延的擴張。在城市發展的質量上，表現為片面追求高速度的經濟增長方式，城市的用地規模不斷擴大；在城市發展的數量上，表現為小城市數量的迅速增長。80年代以來，中國小城市的數量迅速增長，其反映的并非城市現狀的變化，而更多地表現為建制的變化，很多城市都是“翻牌”而來，原來的產業結構、人口結構根本就沒發生任何變化。一般而言，非農業人口在城市人口中的比重隨城市規模的變化而變化：城市規模越大，非農業人口比重越大；城市規模越小，非農業人口比重越小。中等城市中非農業人口的比重尚不足40％，小城市中的非農業人口更是不足20％，這種僅在數量上擴張出來的城市并不會真正推動城市的發展，而僅僅使統計數據發生變化。為此，要推動北京城鄉一體化進程，不能只注重中心城市、衛星城市的數量增長，而必須重視城市的內涵式發展，重視城市的空間規劃，優化城市的產業結構和人口結構，改善城市的生態和人文環境。北京城鄉一體化發展要始終把城市和郊區作為一個有機統一的整體，把城鄉一體化視為由“空間、人口、經濟、社會、生態”等五大要素組成的復合系統，一種在現代條件下城鄉互補、融合、共生、協同發展和共同繁榮的新型城鄉關系的選擇過程，也是一種城鄉關系進入以互補、融合、共生、協同發展為基本標志和理想狀態的目標模式。

北京城鄉一體化發展的基本思路

各發展階段目標的科學選擇。北京城鄉一體化發展應根據本市城鄉發展實際及特點，逐步推進，要體現出北京城鄉地域之間諸要素的互補、交融與協同發展的過程。要科學制定北京城鄉一體化的初期目標、中期目標和遠期目標。最終實現北京城鄉“空間、人口、經濟、社會、生態”等五大要素協調發展。

一體化動力培養及利用。城鄉一體化的推動力主要來自兩個方面：一方面是自上而下的城市擴散力。主要由城市經濟梯度輻射擴散力、城市市場輻射力、城市產業轉換擴散力、城市文化輻射力、城市職業外推力等分支力所構成。另一方面是自下而上的鄉村內生驅動力。主要是由鄉鎮企業驅動力、制度創新驅動力、小城鎮驅動力、農業產業化驅動力等分支力所構成。要有效運用上述兩個方面的動力來推進北京城鄉一體化。

整體發展與非均衡性發展相統籌。一方面，要從整個區域協調發展的戰略高度整體規劃和不斷優化區域的發展，全面提高整個區域經濟空間的組織化程度；另一方面，必須有區別、有重點和有選擇地將有限資源投向優勢區域，以期實現高效益的產出，進而利用優勢區域的擴散效應帶動邊緣地區的發展。

系統協同與科學統籌。城鄉一體化發展是一個大系統。無論是法律和政策的制定，還是規劃發展設計，以及具體的組織建設實施，都必須要注重“空間、人口、經濟、社會、生態”等五大要素的協同發展。既要注重系統內各要素間的協調發展，又要注重各要素內容的優化組合。只有這樣，才能保證北京城鄉一體化的協調發展，實現城鄉共贏與融合共生，形成結構優化、布局合理、協調發展的新型城鄉關系。