農(nóng)村中小學預算政策解讀

教育部財務司

編者按2005年底，國務院印發(fā)《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》(國發(fā)[2005]43號)，決定把農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央與地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制(以下簡稱“新機制”)。建立和完善農(nóng)村義務教育階段學校預算制度，是建立新機制的關鍵環(huán)節(jié)。新機制實施以來，農(nóng)村義務教育階段學校預算工作已全面啟動，但仍存在不少困難和問題，總體落實情況還不理想。部分農(nóng)村中小學校長和財務人員還未掌握預算編制的要求和方法，預算編制工作還不規(guī)范，進展還不平衡。為進一步規(guī)范農(nóng)村中小學預算編制工作，切實提高中小學校長的財務預算和管理水平，推動新機制各項政策的貫徹落實，教育部于2008年11月在國家教育行政學院連續(xù)舉辦了兩期“農(nóng)村義務教育中小學校長預算專題培訓班”，來自全國各地的近400名農(nóng)村中小學校長與教育部、財政部、審計署有關部門負責人進行了面對面的交流。本刊在教育部相關司局的支持下，從2009年第1期開始，將連續(xù)刊登系列文章，就農(nóng)村義務教育階段學校預算制度的政策內涵、預算編制要求和方法、基層學校的實踐、校長感悟等進行報道，同時歡迎廣大校長提出自己在編制預算工作中遇到的疑難問題，我們將約請有關專家予以回答。

農(nóng)村義務教育在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中具有基礎性、先導性和全局性作用。根據(jù)《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》、《財政部、教育部關于確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入加強財政預算管理的通知》等相關文件規(guī)定，實施農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革后，將逐步建立和完善農(nóng)村義務教育預算制度，把各項農(nóng)村中小學所有收支全部納入預算管理。這是一項重大制度變革，即將或正在對農(nóng)村義務教育發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

一、預算與農(nóng)村中小學預算

預算是指國家機關、團體和企事業(yè)單位經(jīng)法定程序編制、審查和批準的年度財政收支計劃，以及對該計劃的實施、調整、監(jiān)督和評價的過程。預算包括編制、審查、批準、執(zhí)行、調整、監(jiān)督和評價等七個環(huán)節(jié)。預算的本質是合理配置有限的資源。眾所周知，資源是有限的，在潛在的支出目標之間進行有效的選擇，在大量需求中選擇優(yōu)先支出的重點、平衡資源配置的決策過程就是預算的編制。

農(nóng)村中小學預算是指農(nóng)村中小學根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。農(nóng)村中小學預算反映了教育事業(yè)發(fā)展計劃和任務的規(guī)模和需求，是農(nóng)村中小學財務工作的基本依據(jù)。農(nóng)村中小學預算是教育部門預算的基礎，是政府預算的重要組成部分，科學規(guī)范的農(nóng)村中小學預算管理制度，是確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革順利實施的重要舉措，是規(guī)范農(nóng)村中小學經(jīng)費管理的關鍵環(huán)節(jié)。通過建立農(nóng)村中小學預算制度，可以將農(nóng)村中小學的一切收支行為納入預算管理，保證學校的每筆開支有根據(jù)、有來源、有保障、有效益、有監(jiān)督，一切按制度辦事，通過制度嚴格資金管理。

二、農(nóng)村中小學預算的主要特征

農(nóng)村中小學預算具有以下五個方面的特征：

一是預算供給的公共性。農(nóng)村中小學預算供給的公共性，是由農(nóng)村義務教育的公共產(chǎn)品性質決定的。公共產(chǎn)品指能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務，如國防、外交、義務教育、公共福利事業(yè)等。公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特點，即一些人對這一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對它的消費，某些人對這一產(chǎn)品的利用，不會排斥另一些人對它的利用。公共產(chǎn)品一般由政府或社會團體提供。作為公共產(chǎn)品，義務教育主要由政府提供，需由政府負擔費用。

二是預算編制單位的龐大性。我國地域遼闊，人口眾多，義務教育規(guī)模居世界首位。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有農(nóng)村中小學40多萬所，在校學生約1.4億名。在我國各類事業(yè)單位中，農(nóng)村中小學整體規(guī)模最大，作為預算編制的基層單位，其數(shù)量為各類預算單位之最。

三是預算資金負擔主體的國家財政性。為強化政府對農(nóng)村義務教育的保障責任，國務院決定，從2006年開始深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全部納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的經(jīng)費保障新機制。因此，農(nóng)村中小學預算資金將主要由各級財政負擔，中西部地區(qū)以中央財政為主，各級財政將成為農(nóng)村中小學預算資金的負擔主體。

四是預算規(guī)模與事業(yè)發(fā)展規(guī)模的一致性。農(nóng)村中小學預算主要依據(jù)在校學生規(guī)模來編制。農(nóng)村中小學公用經(jīng)費、補助家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費、農(nóng)村中小學校舍維修資金等，都將以在校學生數(shù)和生均指標為主要依據(jù)，在校學生規(guī)模的大小將決定預算規(guī)模的大小，這意味著農(nóng)村中小學預算直接與事業(yè)發(fā)展掛鉤，農(nóng)村中小學預算規(guī)模與事業(yè)發(fā)展規(guī)模體現(xiàn)出一致性。

五是預算年度與學年度的不一致性。根據(jù)教育教學規(guī)律，學校的學年度是從當年的9月1日到下一年的8月31日，通常稱為一學年，分兩學期。但預算編制的年度與財政年度一致，《預算法》規(guī)定，預算年度從公歷1月1日起，到12月31日止，這樣就使農(nóng)村中小學的預算年度與學年度產(chǎn)生不一致性。

三、農(nóng)村中小學預算的作用

建立農(nóng)村中小學預算制度具有以下四個方面的作用：

第一，規(guī)范政府行為，完善公共財政體制，保證義務教育經(jīng)費的來源。由于預算的法制性，通過農(nóng)村中小學預算的編制，以法律的形式明確了各級政府保障農(nóng)村義務教育投入的責任，尤其是明確了各級政府所應承擔的義務教育經(jīng)費數(shù)額；再加上，預算管理整個過程所具有的公開、透明性，使得各政府部門在預算管理過程中的責、權、利為社會所了解，處于社會公眾的監(jiān)督之下。這樣，通過預算的編制，就可以規(guī)范政府、財政部門和教育行政部門的行為。按規(guī)定，公共財政將更多地用于農(nóng)村義務教育等社會公共服務領域。從而，農(nóng)村中小學義務教育經(jīng)費就有了持續(xù)穩(wěn)定的來源，農(nóng)村義務教育事業(yè)必將得到持續(xù)、健康的發(fā)展。隨著農(nóng)村中小學預算制度的建立，農(nóng)村義務教育經(jīng)費將全面納入公共財政保障范圍，保障水平將隨著財政能力的增強和義務教育發(fā)展的需要不斷提高。

第二，規(guī)范教育行政部門的管理行為和學校內部的管理行為，提高教育經(jīng)費使用效益。編制農(nóng)村中小學預算，要按部門預算的要求做到細編預算，因此，縣級教育行政部門就必須下大力氣徹底摸清學校的家底，加強部門基礎資料的管理；同時，由于預算要落實到具體項目，明確具體項目的投入金額和資金的安排時間，這樣教育行政部門就必須重視教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目的研究論證，將最急迫、最重要、可行性最強的項目排在前面，進而提高財政資金的使用效益。由于預算管理的過程具有公開、透明的特點，在預算審議通過后，學校的一切收支都必須按照預算執(zhí)行，按預算規(guī)定的金額和規(guī)定的時間收錢和用錢，這樣，就增強了農(nóng)村中小學管理與經(jīng)費開支的計劃性和透明度，杜絕了經(jīng)費收支的隨意性和暗箱操作，比如說，沒有列入預算的那些亂收費項目就失

去了收取的依據(jù)，如果再發(fā)生亂收費事項，以及私設小金庫等等，就違反了《預算法》、《會計法》等法規(guī)的規(guī)定，有關的校長和教育行政部門領導就要受到法律的制裁，因為根據(jù)《會計法》的規(guī)定，學校的校長和部門的第一把手就是會計責任的第一責任人。

第三，農(nóng)村中小學編制預算，也是法律的要求。既然義務教育經(jīng)費納入了公共財政的保障范圍，這就意味著農(nóng)村中小學用的錢是納稅人的錢，既然用的是納稅人的錢，每一分錢都要用得明明白白，清清楚楚。因此，就必須遵守《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國義務教育法》，嚴格編制農(nóng)村中小學預算。通過預算，說明所用的每一分錢的來源與去向。這樣，在預算編制過程中，人員經(jīng)費就要核算到個人，杜絕“吃空頭”的現(xiàn)象；公用經(jīng)費要按學生人數(shù)核定，學校開支要實現(xiàn)透明化；項目支出要經(jīng)多方論證，以提高項目預算的科學性和準確性。同時，農(nóng)村中小學預算草案提交縣級人民代表大會審議，審議通過后就必須嚴格執(zhí)行。這樣，在法律的框架下，通過預算編制，做到依法理財、民主理財和規(guī)范理財。

第四，有助于增強預算的透明度，增強農(nóng)村中小學開支的計劃性。農(nóng)村中小學預算一經(jīng)批準，各有關方面都必須嚴格執(zhí)行，有利于農(nóng)村中小學教育教學活動正常開展，也有利于更好地發(fā)揮教育行政部門在事業(yè)發(fā)展中的基礎功能，做到事權與財權的統(tǒng)一。

四、農(nóng)村中小學預算的法律地位

我國實行一級政府一級預算，農(nóng)村中小學預算是單位預算，它是縣一級(縣級市)政府的教育部門預算的組成部分。農(nóng)村中小學預算在國家預算體系中的位置如下圖所示：

從農(nóng)村中小學預算在國家預算體系中的地位可以看出，農(nóng)村中小學預算，從形式上看，是一個財務計劃，是學校一年收入與支出的計劃，是一年學校可以收到多少錢、可以支出多少錢的計劃。從實質上看，農(nóng)村中小學預算是一項法律、是一個法案，它從法律上規(guī)定了學校可以收到多少錢，可以用多少錢，具有法律的權威性和嚴肅性。如果有關部門包括學校沒有嚴格按照預算執(zhí)行，那么就是違反了法律，是違法行為。如果情節(jié)嚴重，有可能就是犯罪。預算作為一項法律，作為一個法案，它其實決定了一個標準，或者說是一個法律標準。

農(nóng)村中小學預算作為法律標準，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，對各級財政部門來說，預算是給不給學校錢的依據(jù)，是給多還是給少的標準。如果學校沒有編預算，財政部門就沒有依據(jù)給學校錢，因此也就不會給學校錢。

第二，對學校來說，預算是向財政要錢的依據(jù)，是能夠從財政哪兒要得多少錢的標準。如果學校沒有編預算，就從財政那兒拿不到錢。如果學校已經(jīng)編了預算，但是有的項目沒有編全，比如說有的支出項目沒有列進去，那么沒有列進預算的支出，學校是要不到錢的。

第三，對于學校校長和管理人員來說，預算又是管理的依據(jù)。對于每個學校，每個教職員工，每年都要完成一些工作，做一些事情。做工作做事情，都需要用錢。預算就是哪些地方不應該用錢的依據(jù)，是哪些地方該用錢和該用多少錢的標準。

第四，對于學校老師和職工來說，預算是領工資領津貼的依據(jù)，也就是領錢的依據(jù)，是領多少錢的標準。比如說，教職員工出差，教職員工零星采購，這個時候，預算就是學校教職員工能不能拿著發(fā)票去報賬和能夠報多少賬的依據(jù)和標準。

第五，對于監(jiān)督部門來說，比如說人大、審計部門、教師代表、新聞媒體等等，要對義務教育經(jīng)費的實施情況和實施效果進行監(jiān)督和評價，要看看應該到學校的錢到位沒有，有沒有擠占、挪用義務教育經(jīng)費，要看看校長有沒有亂用錢，評價的標準是什么，標準就是預算。預算就是評價政府、評價財政部門、評價教育行政部門、評價學校、評價校長、評價教職員工等各方面行為與業(yè)績的依據(jù)和標準。

責任編輯：樊平軍