關于推進基礎教育均衡發展若干問題的思考

張世欽

2006年9月1日新頒布的《中華人民共和國義務教育法》的第章第六條指出“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件”。當前基礎教育均衡發展問題，已成為教育改革的熱點和難點，引起教育界的高度重視和關注。基礎教育均衡發展，根據國家教育發展研究中心的解釋是基礎教育均衡發展是一種理想，一種新的境界，一種新的教育發展觀，一種科學合理的政策導向，其內涵豐富，主要包括三個層面：一是區域之間的均衡發展，省域之間、市域之間、縣域之間、鄉域之間以及城鄉之間，都要統籌規劃，實現均衡發展：二是區域內部學校之間的均衡發展：三是群體之間的均衡發展，特別應當關注弱勢群體的教育問題。現在，我國基礎教育的發展，沿海和內陸差距很大，城市和農村差距也很大，要在大范圍內實現基礎教育均衡發展，是一個長遠的理想目標。但是，在一個區域內，實現基礎教育的均衡發展不僅是現實的，而且是可能的。義務教育均衡發展的最終目標，就是要合理配置教育資源，辦好每一所學校，教好每一個學生，不斷提高義務教育的質量和水平。下面就以筆者所在地區為例談談如何推進區域基礎教育均衡發展問題。

2003年10月19日，在海峽西岸經濟區戰略構想的驅動下，翔安區應運而生，成為廈門市最具活力的一個新區。翔安區直轄四個鎮、一個街道辦事處和一個農場，轄有111個村(居)委會，現有戶籍人口27.34萬人，轄區總面積351.6平方公里。全區現有中學15所，其中普通高中4所、職業高中l所、九年一貫制學校1所，獨立初中9所，在校初中學生14318人，普通高中學生4862人，職高學生306人；公辦小學68所，民辦小學1所，在校小學生16097人：公辦幼兒園4所，村辦幼兒園(班)94所，民辦幼兒園9所，在園幼兒5726人。現有在職教職工總數2598人，其中高中教職工379人、初中教職工910人、小學教職工1260人、幼兒教師43人、文技校6人。

建區伊始，百業待舉。市、區黨委政府審時度勢，高屋建瓴，堅持科學發展觀，實施科教興區戰略，把教育放在優先發展的地位。市委書記何立峰、原市長張昌平等領導經常率領有關部門，不斷深入基層學校進行調研。時任區長、現任區委書記吳南翔發出肺腑之言“砸鍋賣鐵也要辦好翔安的教育!”區委區政府把教育工作擺在新區建設的重要議事日程，列入每年政府工作大事，多次召開區委政府常務會討論教育問題，出臺一系列文件，為教育事業的快速發展提供正確的政策保障。翔安教育緊扣時代發展脈搏，把握新區建設發展機遇，大力實施教育資源整合工程：“雙高普九”工程，課程改革工程；名校名師工程；科研興教工程；現代信息技術化教育工程等六大教育工程，全面落實科學發展觀，推進翔安教育均衡可持續發展，跨越式趕超先進地區教育發展水平，大幅度縮小城鄉教育的差距。2007年4月6日，經省級評估驗收組核查確認，翔安區通過省級“雙高普九”的評估驗收。截止2007年4月13日，廈門市所轄六個區全部通過“雙高普九”的評估驗收，使廈門市成為全省率先通過“雙高普九”的評估驗收的設區市，廈門在全省率先實現“雙高普九”。通過實施“雙高普九”工程，這幾年翔安的教育的確發生了翻天覆地的變化。但從當前翔安農村義務教育的現狀來看，特別是翔安區很快將開展“對縣(區)督導”工作，存在的一些矛盾和問題是不容忽視，我們必須正視并加以解決，才能進一步提高翔安農村教育質量，真正促進基礎教育的均衡發展。

一、存在問題

1、教育經費投入仍顯不足

雖然從2004年起，市財政每年轉移城市教育費附加支持翔安區改善辦學條件，3年共10128萬元。2004年以來，市、區兩級財政投入3.11億元用于征地、擴建、改建校舍，添置教學儀器設備，大幅度地改善了農村學校的辦學條件。但是隨著翔安加大推進城市化進程，城市化水平不斷提高，用于農村小學和初中生均預算內教育事業費還是遠遠不夠，據統計，翔安農村小學和初中生均預算內教育事業費均低于全廈門市的平均水平，以2007年的生均公用經費為例，中學為380元，距離廈門市的最低標準450元還差70元，小學為180元，距離廈門市的最低標準350元還差170元。廈門市2007年各區的生均公用經費標準詳見附表(僅供參考)。

相當一批農村中小學債務沉重，長期負債運營，不少農村地區的學校處于比較艱難的境地。有些教學設施薄弱，教學手段遠落后于城市，山區學校信息化程度很低，這都影響到教學水平和人才培養質量的提高。

2、教師隊伍的現狀出現一些問題

一是教師的補充有限。自2002年9月起我區的初中和小學就沒有再補充新教師，特別是近幾年農村小學教師隊伍年齡老化、出現斷層，不少學校教師平均年齡達到45歲以上，制約了小學教育的快速發展。二是教師隊伍的學科結構不合理。這幾年，由于沒有新教師的補充，農村學校尤其是農村完小勞技、英語、音體美、計算機等學科普遍缺乏專任教師，農村初中校的英語、信息技術、勞技、物理、歷史、生物、音體美等學科的缺口還較大，影響了中小學教育的均衡發展。三是骨干教師較缺乏。特別是農村的骨干教師偏少，因為基地建設、培訓經費等因素的制約，參加市級以上培訓的農村小學教師的數量非常有限，同時農村骨干教師還有不斷流失的趨勢。

3、學校管理制度有待改善

均衡發展能不能做到，關鍵在制度。制度不健全，缺乏強有力的制度約束，各自為政，均衡發展不可能做到。目前，在制度建設與監督機制上仍有待于完善與加強。如在人事管理上，合理的教師流動機制還沒有建立，教師的補充、考核、辭退還有體制上障礙。經費投入與管理以及對薄弱學校政策傾斜上，也需要完善相關制度。對基礎教育均衡發展的有效監測、預警機制還未形成，距離現代教育行政管理的要求還有相當的差距。

二、對策和建議

1、在教育經費投入上必須實現相對均衡，縮小城鄉的教育經費差別

政府的投入對每一個學生來講應該是平等的。具體來說，學校的生均占地面積、生均建筑面積、生均圖書和儀器設備值大體相當。這里講的是大體相當，不是絕對平均，也不可能做到絕對平均。現在的擇校問題，是因為校與校之間的辦學條件、師資水平差別太大或太不相當，必須通過學校建設標準的法律規定，有效約束政府合理分配教育資源，使每一所中小學校都能按照法定的標準，擁有大致均等的物質條件，實現基礎教育規范化辦學，從而形成一個公平競爭的環境。一是注重教育投入的均衡，限制過量的建設投資，薄弱學校的硬件

建設應該有一個下限，以滿足規范化辦學的基本物質條件。二是通過整合區域教育資源以實現一定區域內的資源共享，如：布局調整，學校資源重組；收歸兼并，把城郊學校或具備一定條件的私立學校并入力量雄厚的學校，辦成分校；建設區域性學生公寓，勞動科技實踐基地等。

2、在師資隊伍建設上實現均衡

目前，存在著農村師資流向城區，辦學條件、福利待遇較差的學校師資流向辦學條件好的、福利待遇高的學校，造成好的學校師資富余，老師沒班級上課，較差的學校師資欠缺，有的學科沒老師上課。教師隊伍不均衡，還表現在教師關注每個學生的教育平等意識和教育過程出現的差異，在教育活動過程中，教師和教育管理人員存在不公正地對待教育對象的現象，而這種教育過程內部的不公平現象對受教育者造成了一定程度的不公平。實現師資均衡的解決途徑：(1)通過培訓、學歷提高、繼續教育，提高教師素質，使每位教師都樹立起現代教育價值觀、教育質量觀、教育法制觀和教育管理觀，并掌握科學的教育教學理論和方法。教師應該具有教育公平的理念，具有高尚的職業道德意識，以教書育人為己任，堅信每個學生都可以成才，具有因材施教的能力，公平而熱心地對待每一個學生，尊重學生的人格。(2)建立教師定期輪崗制度，促進學校師資均衡。派遣優秀畢業生和選調優秀教師到薄弱學校任教；優秀的骨干教師定期、輪流到薄弱學校示教、掛職；薄弱學校的教師到優質學校跟班進修。規定教師在一個學校連續工作超過一定年限，必須輪換調整。如日本的教育法規規定：一個教師在同一所學校連續工作不得超過5年。通過師資輪換調整，保證了各校間的師資力量和教學水平相對均衡。(3)制定城域、鄉域辦學條件、教師福利待遇統一的標準。目前，優校與弱校的辦學條件、福利待遇差異懸殊是造成師資輪換困難的原因之一。如果制定統一標準并加以落實，可以促進師資流通的順暢。

3、在學校管理水平上實現均衡

(1)干部交流。學校管理水平的高低，在一定程度上取決于學校領導水平的高低。教師交流要形成制度，干部交流更要形成制度。學校之間也可以嘗試干部互派掛職。(2)除了交流之外，我覺得最重要的是學校管理要有一定的規范，即不論誰當校長，首先要按規范運作。不能換一任校長，緊接著就換一批規章制度。有些規章制度是上級教育行政部門制定的，是不能隨意更改的，無論誰當校長都要嚴格執行。在這個前提下，允許創新，提倡改革。現在，一方面我們缺乏嚴格的、切實可行的辦學規范；另方面已有的規章制度，學校遵守得也不夠。因此，國家或省級教育行政部門應頒布詳細而并非粗線條的管理規范。一方面學校不致因校長更換使學校管理水平有較大的改變，另一方面，校長的培訓，督導部門的檢查、指導亦有章可依。我們知道在歐美一些國家，教育行政部門主要是靠督學檢查指導學校工作，而檢查的依據正是根據上級教育行政部門的規章制度進行的，只有這樣才能使所有學校的管理水平大體均衡。(3)建立管理經驗定期交流制度。定期舉辦校長、教師論壇；召開管理心得座談會；學校內部管理制度交流；平時的電話交流；教研備課活動、科研信息、課堂教學交流等。

4、通過教育信息化促進教育均衡發展

廈門市已投入巨資建設寬帶教育城域網，借助這一教育信息平臺，實現城市和鄉村所有學校的優質資源共享。廈門是教育部確定的全國計算機實驗區和實施教師遠程繼續教育的試點城市，以信息化推動教研工作的現代化，實現跨越式發展，是拓展中小學教研新局面的重要機遇和創新。我們可喜的看到，由廈門市教育局主持，廈門市教育科學研究院、廈門市教育事務受理中心組織實施的廈門市網上雙向視頻教研活動于2007年6月13日正式開通，這對農村邊遠地區的老師來講是一大利好消息。我們強調的區域內學校要均衡發展，不等于平均發展，不是說每所學校都是同一個模式，同一發展水平。教育均衡只能是一種相對的均衡，教育均衡本身就是一個動態的過程，我們要做的不是降低優質學校和優質教育的標準，而是政府提供的辦學條件要基本均衡，大力扶持薄弱學校，辦好每一所學校，教好每一個學生。

5、創新教育督導機制，充分發揮教育督導對均衡發展的導向作用

適應教育均衡發展的需要，要進一步更新教育督導觀念，堅持以有效的教育督導評估推動教育均衡發展。教育督導在“督政”方面，要把教育均衡發展作為評價縣級教育整體水平的一個重要指標。在“督學”方面要加強對薄弱學校、農村學校的督導，保障他們所應有的政策權利，同時，發揮教育督導的智力優勢，引入發展性督導評價的理念，幫助學校充分爭取外部資源，規范學校管理，加強學校文化建設，努力縮小學校之間的差距。

(作者：福建省廈門市翔安區教師進修學校校長)

責任編輯：樊平軍