急就政策模式與中國高等教育

內容摘要 出自良好愿望的大學擴招和產業化政策把高校變異為失業后備軍的供給者和商業世界的競爭者。之所以出現這樣的結局，與政府的高等教育政策供給模式有密切的關聯。從總體上講，中國高等教育政策的供給模式，是一種受到大學外部處境決定的急就政策模式，這種模式違背了大學自身的規律。徹底解決中國大學發展的根本問題，既需要仰賴中國改革開放的有效深化，也需要自信地吸納并創新西方大學的經驗；其中更為緊要的是，中國大學必須脫離戰時思維的約束，告別急就政策模式，實現理性籌劃。

關 鍵 詞 大學擴招 急就政策模式 戰時思維

作者 任劍濤，中山大學政治與公共事務管理學院院長、教授、博士生導師。（廣州：510275）

中國高等教育存在問題，①這已經是中國社會的一種共識：10年前開始的大規模擴招，不僅引發大學發展內源動力的衰變，而且也是造成數百萬大學畢業生失業的原因之一；教育產業化的熱鬧鼓吹，也因其導致大學教育的不公平，喪失了公立教育的公正性而廣為詬病。然而需要進一步探問的是，中國高等教育出現問題的根源何在？這就有必要在描述問題的基礎上追根溯源，對中國高等教育問題的深層原因進行治理。否則，就不足以解決問題，也就無法將中國高等教育引導到健康的狀態。本文預設一個急就政策模式來分析中國高等教育的現狀與出路。急就政策模式，就是缺乏總體的、長期的政策考量，僅僅是由于當下需要而緊急出臺的政策模式。當代中國高等教育的發展與問題均源自這一政策模式。

尷尬的高等教育

中國高等教育的問題十分令人關注。不必說高等教育的精神生產、社會引導、知識革命、技術創新難以滿足迅速發展的中國社會的需要，就是高校內部運行的狀況也早就為人所抨擊。前者關乎中國高等教育的全局問題，后者直指中國高等教育的內在弊端。就前者看，30年來中國高等教育發展落后于社會變革，幾乎被中國社會挾持著前行，未能提供給轉型中國充足的高質量的精神與知識產品。首先，中國高校的人文學科既無法產出適應中國現代性轉變的哲學，也無法發揮整合民族精神的效用，相反，人文學科自身的人文品質實在令人擔憂。其次，中國高校的社會科學門類既無力在知識上清楚描述中國社會的轉型，也無力對社會轉型提供指引。再次，大學的科學研究不僅未能像所在的社會一樣發生結構性的飛躍，相反，科學家既未能對人類總體知識的進步做出貢獻，也未能對國人的科學精神發揮正面的引導作用。最后，技術領域的創新似乎也遠離高校，統計表明，高校對科技進步的貢獻尤其是在國家重大科技創新中所占份額很低。與這種尷尬相伴隨的是，部分高校人文學科的急功近利，尤其是虛無主義思潮的甚囂塵上。

總體而言，人文學科安于嫁接不同的觀念，要么不辨是非，引進各種新奇而無助于國人認知和參與現代社會生活的理念，從而造成極端相對主義以至于虛無主義思潮的泛濫；要么就聲稱回到古代經典，號召人們皓首窮經。惟獨當下的人文精神狀況的研究，被他們視為落伍而遭受冷落。社會科學研究已經陷入一種引進美國實證主義研究模式而不能自拔的狀態。至于社會科學說明和解釋所在社會的任務，則幾乎被遺忘，而其是不是具有美式社會科學的外部形式特征，卻反而成為學者們關注的焦點。美式社會科學自身具有的深入社會生活的精神品質被有意無意地遺漏，社會科學幾乎變成“別人的”社會知識嫁接，而不具有中國針對性。同時，中國的科學家群體日益陷入謀求國家指揮棒引導下的研究經費的狀態中，在取得一定成就的情況下，科學家們謀求從事行政工作，幾乎成為趨同的選擇。技術專家不是致力于技術的總體提高和專門技術的創新，而是在服務于經濟社會發展的名目下，他們大多致力于以一種專門技術謀取當下所得。部分專家嚴重忽視科學研究的非功利取向，這些技術對于公眾的安全影響，幾乎不為他們所考量。

就中國大學內部的治理而言，大學被揭開神秘的面紗，大學校園內部的偶發性悲劇事件暴露在公眾的面前，并被媒介夸張地放大。教師的職業道德成為人們普遍關心的問題，抄襲和剽竊蔓延到國家教育部不得不成立學術道德委員會的境地。人文學家的崇高感和使命感嚴重流失，社會科學家將專業作為個人謀利的工具，科學家將科學作為增加利益獲得的工具，技術專家蒙騙國家技術開發經費的事件不在少數。這就使得革命時代被神化的高等教育愈來愈被人輕視。當中國高校幾乎無力供給民族精神所需要的產品時，高校本身的尊嚴也就每況愈下。

追溯起來，中國高等教育的這些尷尬境地與它的組織處境具有密切關系。從整體上講，中國高等教育的定位、布局和管理方式存在的問題不容忽視。從定位的角度看，中國高等教育是總體政治布局中的一環。因此，它從來就受制于中國政治形勢的需要。這就導致中國高等教育歷來被政府政策所塑造。國家教育政策和教育運行的主管部門，幾乎對大學事無巨細、無所不管——從學校的分級定位，到學校的發展規劃，再到學校的招生規模、辦學方式、教學計劃、大學的評價，幾乎完全是官方的，甚至大學修筑新的建筑物等等瑣事也得國家或地方教育主管部門審批。

中國高等教育的尷尬狀態就此注定：它面對的是國家與社會極高的期待，但其發展的非自主性卻內在地限定了其滿足這一期待的能力。因此，極高的希望與極大的失望之間，顯現出大學處境與社會疏離的現實。人們期待大學教育權的兌現，但大學努力適應的結果是大學畢業生的失業。這固然與國家拓展就業空間不足有密切關系，但大學自身卻逃脫不了被社會責難的命運。同時，大學資源汲取能力不足，導致它極端仰賴政府的資源供給，當政府資源無法傾斜性地向大學供給的時候，它只好將大學生拋向市場。中國高等教育的市場化政策就是在這種背景下出臺的。但由此導致的大學追逐利潤技巧的低下、履行教育公平責任的失落，一再為人批評。因此，大學教育產業化的取向如今無人公開申論。大學如何定位，似乎再一次陷入迷惘。

急就政策模式下的大學處境

中國大學處境的尷尬狀況，有大學自身的原因。但更為主要的原因是政府政策模式注定的一種結局。本來，1999年開始的大學擴招，主觀目的是為了擴大入學普及率，滿足公眾入讀大學的高漲要求。大學教育的產業化取向，則是為了緩解擴招后大學獲得政府投入不足的問題，主觀意圖不可謂不好。但大學擴招帶來的大學轉型，即從所謂精英型大學教育轉變為大眾型高等教育，不是減緩了大學面對的政策局限與社會需求之間的張力，相反加劇了二者間的緊張。因為大學教育的相關結果并沒有與擴招和產業化相匹配。這種不相匹配，就擴招來看，既體現為就業安排和勞動政策的短缺，也體現為對大學生社會適應能力的高估，更體現為對就讀大學的期待與結果之間反差關系的低估。而就教育產業化政策來看，既體現為相關產業政策的不配套，因此高估了大學將知識轉變為產能的能力；同時也體現為對于高等教育公共性特質的認知不足，因此高估了人們為高等教育付費的積極性和能力；再者還體現為大學內部行政化運轉轉變為社會化運轉能力的紊亂，這些都導致大學陷入了追逐利益的商業泥潭。

與之相悖反的是，出自良好愿望的大學擴招和產業化政策變異為失業后備軍的供給者和商業世界的競爭者。之所以會出現這樣的結局，與政府的高等教育政策供給模式有密切的關聯。從總體上講，中國高等教育政策的供給，是一種受到大學外部處境決定的急就政策模式的供給方式。這可以從兩個角度來分析。一個角度是從1999年中國大學的急劇擴招來看，這一政策的制定并不是從國家政策的全局和長遠視角考量的結果，而是應付當時中國的就業形勢做出的急就性決斷。由于遭遇1970年代后期和1980年代初期出身的那一批大學適學人口的巨大壓力，同時面臨人們享受高等教育的強大心理預期，并且面對亞洲金融風暴之后擴大內需的政策考驗，政府幾乎沒有時間充分考慮教育政策的相關性條件，便出臺了大規模擴招的政策。這一政策的瞬間有效性不容置疑：大學教育適齡人口如愿獲得了接受高等教育的機會，龐大的家長隊伍喜出望外地看到子女的成才，政府僅僅花費較低的成本就緩解了迫在眉睫的就業壓力，大學獲得的相對資源由此迅速豐富起來，高等教育的轉變與社會轉變的疏離也得到彌合。盡管大學擴招伊始，就有人質疑這種擴招會帶來相應的問題，諸如大學畢業生的社會期望值的降低、大學生就業選擇空間的縮小，以及大學教育質量的降低等等。但不到大學擴招后畢業的學生失業累積到數以百萬計的時候，政府與公眾并沒有認真對待急就政策模式引導的大學擴招的弊端。

大學擴招政策急就性的顯著局限，在失業問題日益凸顯的情況下逐漸暴露出來：從內部講，大學生失業被歸咎為大學生不適應社會需要，大學教育質量和教育方式被人們放大觀察。觀察的結果是，人們普遍認為中國高等教育擴招稀釋了教育濃度、降低了教育質量、放松了學生管理、疏離了師生關系、強化了大學謀利心、喪失了大學精神。從外部講，大學擴招不可能處于線性增長的狀態，因此在新世紀大學擴招達到極限的情況下，當大學擴招不再能滿足人們入讀大學的心理預期時，人們開始質疑因擴招而向大學進行傾斜性投資政策的合理性。在這種氛圍中，人們認識到為了緩解就業壓力制定的大學擴招政策，實在不足以有效地為國家和社會解決根本問題。相反，由于大學教育質量的整體下降，以及社會需求的逐漸提升，大學生群體與國家和社會的需求之間的距離日益擴大。反思擴招政策的聲音由此發出并漸漸擴張。

變換角度看高等教育的產業化政策，這一政策的出臺同樣是應急政策的回應產物。這一政策不僅與教育主管部門亟欲緩解急劇擴張的高等教育規模與教育資源嚴重短缺的矛盾有關，而且也與借助高等教育的科學技術力量服務于急劇發展的經濟形勢需要有關，更與國內學界艷羨美國的產學研有機結合的高等教育模式有關。這三者貫穿著一種急功近利的政策布局心態。就上述三個方面而言，第一個方面可謂急就性的高教產業化政策出臺的當下處境動力。作為教育主管部門來講，面對短缺的資源與擴招迅速擴大的需求之間的矛盾，產業化的資源汲取前景顯然誘導他們將高等教育推向市場，一者可以緩解資源短缺的壓力，為規模疾速擴大的高校供給資源；二者可以逐漸甩開高校這一占據中國教育資源極大份額的包袱；三者還可以創新教育模式贏得公眾的贊許。這確實有點皆大歡喜的感覺。這種心理預期下的政策決斷其急就性不言而喻。

第二方面的原因則是因為中國高等學校與中國經濟發展呈現的疏離，令教育決策者尷尬。高校的產業生產能力一直不高，尤其是國家高新技術，諸如軍事、航天項目等等國家重大科技創新，高校的貢獻份額幾乎忽略不計。一種試圖在高度發展的經濟局面中一試身手的沖動，為決策者將高校推向市場的政策決斷，提供了強烈的心理支持。

第三方面美國大學成功的產學研模式是急就性的教育政策外部的動力機制得以形成的直接導因。美國的高等教育領先于世界，一個最重要的原因就是因為美國大學成功地將產學研有機結合起來。這既為大學積聚豐富的辦學資源提供了保證，也為大學顯示自身影響社會的能力提供了證明，更為大學與社會的有效融合提供了典范。因此，20世紀世界范圍內的大學典范不再是歐洲傳統形態的大學了。那種將大學限制在創造和傳播知識范圍內的大學，絕對不如將前沿研究、知識傳播和產業鏈條結合起來的大學機構更有吸引力。教育產業化的思潮在中國迅速興起、教育產業化的政策在中國迅速出臺，由此可以獲得理解。②

政策的總體籌劃與分步實施

中國的急就性決策模式，是國家處于革命狀態和轉軌情形所注定的決策模式。這里存在兩種急就型政策模式。一是革命時代急就政策模式，它的形成有幾重動力：一重動力是革命的不確定性，導致爭奪政權的政治組織應對當前需要的政策制定定勢。在革命時期，由于戰爭狀態的制約，中國共產黨不可能從容地應對全局與長期政策的需要。政策本身的需求也僅僅限于當下。因為對于一個是否有機會執掌全國政權尚在未定之數的政黨而言，它不可能站在執政黨的角度來制定應用于全國的、長期的政策。因此注定了革命黨處在理想主義的全局期盼與現實主義的局部較量的張力之中。前者使革命黨的政策具有凌空駕馭全局的想象色彩；后者使革命黨的政策制定具有緊急應付當下局面的急就架構。當革命形勢在發展過程中的時候，往往那種不確定性驅使革命黨將主要精力用來應付后一種事務，“軍中無戲言、愿立軍令狀”的軍事急就態勢不可遏制地帶入和平時代。久而久之，革命黨的政策定勢就會潛移默化地成為它掌握全國政權以后的急就決策模式。

另一重動力是由革命黨轉變后的執政黨迷戀戰時經驗，以至于形成了和平狀態下結構上完全相同的急就政策模式。從1950年代以來，中國的國家決策模式就一直是急就決策模式。就其核心結構來看，這種決策模式把和平時期視為戰爭狀態、把精細的政策動員視為戰爭號召、把政策選擇視為戰爭勝敗較量、把政策過程縮短為及時決斷、把政策推行視為決勝行動、把政策局部動員視為舉國行為，以及把政策效益視為政治信條證明。總而言之，政策不是理性妥協的結果，也不是中性的滿足政策對象的需要，更不是局部動員并精細計算投入與產出關系的過程。在這種情況下，國家政策缺乏總體考量就是必然的：不是說完全沒有總體政策思路，但這樣的思路多是朦朧與模糊的展望；實際推行的政策則總是可能游離這類展望的急就章。就這樣的政策定勢在不同歷史階段的顯現來看，1950年代初期的肅反運動與合作化運動，1960年代的四清、“文革”，1970年代的確定四個現代化目標與工農業現代化運動（如“工業學大慶”、“農業學大寨”）都是應急型的政策。在此基礎上，形成了另外一種急就政策模式，即當下發揮作用的，社會轉型時期的急就政策模式。

缺乏政策總體和長期設計的急就政策模式，并不是說不能實現政策目標并取得令人羨慕的成功。從整體上看，建國60年來，前30年奠立了現代工業的基礎，為后30年的改革開放奠定了堅實基礎。而后30年取得的驚人成就，早已被人認定是世界奇跡。但問題在于，這樣的政策模式無法取得真正合乎長遠目標的效果。第一，這樣的政策模式注定造成長期展望與當下決斷之間的脫鉤。政策的連續性必須經過人們的邏輯串聯才能顯現出來。政策的隨時逆轉或舉措的斷裂是明顯的。第二，這樣的政策模式無法做到節約成本、提高績效，因為它不具有全局性和長遠性，因而為每一次政策出臺所償付的成本，下一次決策必須同樣償付，然后才能開始新的決策和推行新的舉措。這是一種政策成本極高的決策模式。第三，這一政策模式雖然具有政策選項的高度靈活性和擇優空間，但是政策選擇之間的吻合關系無法保障，因此政策一致性的辨認難度高不說，政策的可靠性程度相對降低。因此，政策對于政策實施對象的說服力處于逐漸衰變的狀態，以至于到頭來政策的動員和實施主體，可能僅僅限于實施政策的下層政府人員，而完全與公眾隔離。

在急就政策模式支配下的高校擴招和教育產業化，就是兩個缺乏總體政策設計的急就政策典型。如前所述，采取高校擴招主要是為了緩解就業壓力，使用教育產業化則是為了立竿見影地汲取更為豐富的高等教育資源。但事與愿違的是，緩解就業的大學擴招，帶來了數年積壓的就業壓力；而汲取資源的產業化不僅未能成為大學汲取資源的有效途徑，反而造成高校的功利傾向，進而影響高校的公共性品質，帶來大學教育的不公平后果，以至于人們將大學視為轉型社會墮落的樣板來加以解剖。受“文革”重創的中國大學，不僅沒有借助這些本應發揮修復性政策功用的政策真正實現修復，完成大學現代重建的任務，相反，大學受到“文革”的政治沖擊之后，又受到市場化的進一步撞擊，并遭到社會的公信力質疑。這是大學擴招與教育產業化決策者始料不及的事情。

現代教育政策是公共政策的重要組成部分。制定公共政策是政府最為重要的事務。政府制定教育政策，尤其是制定涉及在中國尚屬短缺資源的高等教育政策，作為公共政策制定主體的政府必須做到決斷要做或不做的事情，同時將政府行動的重要方面與無關緊要的方面區別開來。這不僅涉及到政府制定公共政策的洞察力，而且關乎政策制定公共政策的戰略性與策略性。為此，政府一方面必須對所有涉及到一項政策的因素加以考量，并在此基礎上權衡近期和遠期政策利弊，從而做出最為滿意的政策決斷。［1］政府的公共政策必須在總體籌劃與分布實施之間實現兼顧，才能保證政策的有效推行、連貫推進和公眾信任。就此而言，急就型政策是無法真正凸顯政策的公共性的。這正是大學擴招與教育產業化政策鎩羽而歸的深層原因。

一個簡短結論：告別戰時思維

1999年至今，大學擴招政策推行了10年之久，這一政策還可望延續若干年，而教育產業化政策則已經慘淡收場。然而2008年以來世界范圍內的經濟不景氣，使人們不得不緊急應對不能準確預告前景的經濟局面。對于高等教育而言，經濟不景氣甚至經濟衰頹、經濟危機，不僅意味著就業市場的衰退，而且意味著大學發展資源的又一次短缺，更意味著急就政策又一次變得急迫和可能。這就使得高等教育再一次處于出臺緊急政策的情景之中。

本來，在2009年之前，已經出現反思高校擴招和教育產業化政策的良性局面。就大學擴招來講，人們普遍意識到擴招僅僅延緩了就業矛盾，而不能解決就業壓力的問題。同時也意識到大規模擴招降低了大學品質，給大學自身造成了傷害。進而對健康社會機制的建構造成了難以估量的負面影響。③ 至于教育產業化，推行不久就因其表現出來的嚴重缺陷，為教育部部長親自否決。 ④ 這類反思，本來為校正教育政策這類公共事務上的失誤提供了契機，教育的改革似乎可借機向縱深方向推進。但經濟不景氣似乎使人們無法向總體反思中國教育的方向繼續推進。龐大的就業人口壓力、巨大的大學適齡人群、就業拓展能力的萎縮，這些因素無不把中國高等教育再一次推向了急就政策模式的指揮棒下。大學繼續擴招的政策已經出臺，雖然規模不像此前那么龐大；高等教育資源的短缺，是不是可能再次將教育產業化變形地降落大學校園，實際上也存在未知數。處于這種狀態的時候，我們必須理性思考這樣的問題：中國高等教育的總體布局在整個經濟—社會的發展過程中究竟應當怎么處置？中國大學的組織獨立性如何使其顯示不同于政治經濟組織的特質？中國大學如何在全球化時代尋求獨特的發展道路，開辟出吸取現代西方大學經驗而又獨辟蹊徑的發展道路？這些脫離了急就型政策模式支配的中國大學發展的根本問題，如果要想加以徹底解決的話，既需要仰賴中國改革開放的有效深化，也需要自信地吸納并創新西方大學的經驗。更為緊要的是，中國大學必須脫離戰時思維的約束，告別急就政策模式，實現理性籌劃，其健康發展才是可以期待的。

總之，告別戰時思維，意味著我們必須告別戰爭狀態下的那種急迫心境，以一種從容不迫應對現實局面的心情直面全局，以成竹在胸的整體籌劃解決總體問題。這就要求高等教育的主管部門必須清醒、理智、全面、協調地處理大學發展問題。

注釋：

①筆者同意華中科技大學前任校長楊叔子的區分，“學校不等于教育，高等學校不等于高等教育”。因為學校是教與學的場所，教育機構則是單純的規訓機構。但漢語語境中學校與教育幾乎未曾區分。雖然本文行文中對二者亦未能嚴格區分，但這種差異則是本文所強調的。（參見華中科技大學學生報《沉淀》，2008年11月20日）

②參見楊東平：《辨析“教育產業化”》，載《南方周末》2004年10月10日。該文對于教育產業化興起的思想過程、基本含義和政策過程有一個簡明的描述與分析，有利于人們了解教育產業化的基本內涵和政策指向。

③有報道甚至聲稱教育部官員認為大學擴招是錯誤的政策決定。雖然后來教育部官員指出這是誤解有關發言人原意的報道，但這種意見則已成為民間的共同看法。

④教育部長周濟明確指出，教育產業化不可取。見新華網2007年10月16日報道“周濟：中國政府堅決反對教育產業化”。

參考文獻：

［1］邁克爾·豪利特等. 龐詩等譯. 公共政策研究. 上海：三聯書店，2006：7-10、181.

編輯 葉祝弟