獨立學院合法性合理性的質疑

林修鳳

摘要：獨立學院是一個客觀存在。很多人因獨立學院對中國高教大眾化的貢獻而將獨立學院的出現譽為創新。筆者經過仔細分析后發現，獨立學院的出現既不合法也不合理。造成獨立學院既不合法也不合理的主要原因有兩條：政府投入嚴重不到位，政府管理嚴重不到位。為今之計，只能承認既成事實，千方百計使獨立學院合法化、合理化。

關鍵詞：獨立學院；合法性；合理性

在2003年4月23日教育部《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(教發[2003]8號文)出臺之前，獨立學院的“乳名”叫“(國有)民辦二級學院”；在2003年4月之后，獨立學院的“大名”叫“由普通高校按照新的機制和模式試辦的相對獨立的二級學院”，簡稱“獨立學院”。截止到2007年底，全國的獨立學院共318所，在校生186.62萬人，其中本科生165.68萬人，專科生20.94萬人。同期，全國的民辦高校297所，在校生163.07萬人，其中本科生21.12萬人，專科生141.94萬人。獨立學院的在校生數已占民辦高收費學生總數的53.37％，其中，獨立學院的本科生占民辦高收費本科生總數87.30％，專科生占民辦高收費專科生總數12.86％。獨立學院已經是一個不容小覷的客觀存在。很多人將獨立學院的出現譽為中國的一大創新。筆者原來也持相同的觀點，但查閱大量資料經過仔細分析之后卻發現事實并非如此。獨立學院的出現既不合法也不合理。與其說是創新，不如說是在政府投入嚴重不到位情況下的無奈之舉。

一、獨立學院的出現既不合法也不合理

(一)獨立學院不合法的具體表現

1、先出生后辦準生證

1986年12月15日國務院發布的《普通高等學校設置暫行條例》第2條規定：“本條例所稱的普通高等學校，是指以通過國家規定的專門入學考試的高級中學畢業學生為主要培養對象的全日制大學、獨立設置的學院和高等專科學校、高等職業學校。普通高等學校的設置，由國家教育委員會審批。”1993年8月17日教育部頒布的《民辦高等學校設置暫行規定》第15條規定：“民辦高等學校正式建校，由申辦者向省級教育行政部門提出申請，經省級人民政府審核同意后，報國家教育委員會審批。”1997年7月31日國務院頒布的《社會力量辦學條例》第5條規定：“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構。”1998年8月29日全國人大常委會制定的《高等教育法》第29條規定：“設立高等學校由國務院教育行政部門審批，其中設立實施專科教育的高等學校，經國務院授權，也可以由省、自治區、直轄市人民政府審批。對不符合規定條件審批設立的高等學校和其他高等教育機構，國務院教育行政部門有權予以撤銷。”所有的法律規定都清楚地表明，設置本科高校必須報教育部審批。獨立學院始于何時，眾說紛紜。官方的說法是1999年，有研究認為1992年的天津師范大學國際女子學院才是始作俑者目，其他如1994年的上海大學悉尼工商學院、1996年的四川師范大學電影電視學院、1998年的鄭州大學西亞斯國際學院等在創設時間上都早于1999年。不過，民辦二級學院確實是在1999年大規模擴招后才如雨后春筍般大量出現的。到2003年，民辦二級學院已多達360多所。這些民辦二級學院絕大多數未經教育部審批，但有經過省級教育主管部門或者省級政府同意，而省級教育主管部門或者省級政府是無權審批本科高校的。在這場違法審批大競賽中，審批機關對民辦二級學院的入口把關普遍實行了“三不管”。一是不管申辦高校的資質和辦學條件。只要申報，就可能得到批準。二是不管合作方的資金來源。無論是政府的財政資金，還是國有企業、事業單位、社會團體的國有資本，或者私人企業和個人的資本，只要有人出資，就可能得到批準；如果一時實在找不到出資人，僅以申辦學校自己的名義申請甚至也可能得到批準。三是不管民辦二級學院的名稱。有叫“××大學(學院)××學院”的，有叫“××大學××分校”的。2003年下半年，教育部按照教發[2003]8號文的要求，對360多所民辦二級學院進行了清理整頓，逐個審查，最后取消了100多所，追認了249所。也就是說，在現有318所獨立學院中，近八成是先違法成立后補辦手續的。

補辦手續后，獨立學院僅僅是在形式上合法了，實體上卻未必。教發[2003]8號文規定，“不允許以各種變相形式把高職(大專)學校改辦為獨立學院”，但已經這樣做的學校得到追認，甚至將公立中專學校改為獨立學院的也照樣得到追認。以申辦高校的校辦企業或者控股企業作為形式出資者的，同樣得到追認。以地方政府財政性資金投入的，也不得不追認。教發[2003]8號文規定了比公立高校低得多的基本辦學條件，連這個條件都達不到的也能得到追認。2004年12月至2005年2月，教育部對已追認的獨立學院進行檢查，發現：完全靠租賃土地和教學行政用房辦學的有6所；自有土地、教學行政用房均不達標的有5所；自有土地或教學行政用房不達標的有33所；資產未過戶到獨立學院名下的有189所。其他諸如合作者最低投資額、獨立學院的法人類型、教育成本的核算方法、教學質量的最低保障條件、獨立學院的負債限制、投資者的利潤提取辦法等等統統空缺。2、公立高校權力尋租2008年2月4日教育部頒布的《獨立學院設置與管理辦法》第11條規定：“普通高等學校主要利用學校名稱、知識產權、管理資源、教育教學資源等參與辦學。社會組織或者個人主要利用資金、實物、土地使用權等參與辦學。”也就是說，普通高等學校作為獨立學院的舉辦者之一，可以用校名使用權、師資使用權等無形資產出資。其實這個規定不能反映獨立學院在2003年取得獨立法人資格之前的實際情況。在2003年之前的約十年時間里，普通高校舉辦民辦二級學院實際上是靠出租公立大學“本科辦學特許權”(其法律表現形式為“本科辦學許可證”)來獲利的，是典型的“權力尋租”。民辦二級學院的學生能夠獲得普通高校本部的文憑和學位，但要繳更高的學費，作為交換條件被允許以較低的高考分數人學。民辦二級學院正是因為租到了公立大學“本科辦學特許權”，才輕而易舉地擊敗真正的民辦高校，在短期內就為社會所接受。有人曾將這種現象比喻為“貼牌生產”。不過，商標權在法律上可以許可他人使用，而“本科辦學特許權”是不可以許可他人使用的。

普通高校為何在1999—2003年間以大躍進的姿態紛紛舉辦民辦二級學院呢?這是個地球人都知道卻又不太好說的答案。動機很簡單，為了利。“部分普通本科高校舉辦獨立學院，是出于尋利動機，或者說初衷是基于發展我國高等教育事業的良好愿望，但后來逐漸出現尋利的傾向。”這個說法未免太委婉了些。搞民辦二級學院的利有多大呢?有人

作過詳細測算。以一所3000人規模的獨立學院為例，征地、基建、購教學設備和圖書等硬件投入需1.47億元，全部利用銀行貸款(年利率6.84％)。按每生每年學費1萬元、住宿費1000元計算，年收入3300萬元，扣除人頭經費、行政教學業務費、固定資產折舊等成本(約占收入的40％)，年節余1980萬元(占收入的60％)用于還本付息，11年可全部還清貸款本息，凈掙一所3000人規模的本科學校。這是一個零原始資本的游戲(可以完全靠負債經營)，有沒有合作者其實是無所謂的。如果非要找一合作者，普通高校就直接從學費中分成，分成比例一般為學費的10—30％。這是一場搶錢大戰，誰不去搶誰是傻瓜，至于合不合法將來再說吧。3、公益性與營利性長期不能自圓其說1995年3月18日全國人大制定的《教育法》第25條規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”1997年國務院頒布的《社會力量辦學條例》第6條規定：“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”第30條規定：“教育機構的積累只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得用于分配，不得用于校外投資。”第43條規定：“教育機構解散，應當依法進行財產清算。教育機構清算時，應當首先支付所欠教職員工的工資及社會保險費用；教育機構清算后的剩余財產，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統籌安排，用于發展社會力量辦學事業。”1998全國人大常委會制定的《高等教育法》第24條規定：“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。”依這樣的規定來看，社會力量的投入實際上相當于無息貸款，且要到教育機構解散時才能還本，若教育機構經營虧損，可能連本錢都還不了。很顯然，這是把社會力量當成慈善家或者當成白癡來看待，根本不是對社會力量舉辦教育機構的鼓勵。為回避不能獲利的尷尬，2002年12月28日全國人大常委會制定的用以取代《社會力量辦學條例》的《民辦教育促進法》不再提不得以營利為目的，其第3條規定，“民辦教育事業屬于公益性事業”，第51條規定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定”。營利被一個新的名詞“合理回報”所取代，似乎問題得到了解決，其實不然。《教育法》是全國人大通過的基本法律，效力僅次于憲法，是全國人大常委會通過的《民辦教育促進法》的上位法。從法理上說，作為下位法的《民辦教育促進法》不能與上位法《教育法》相沖突。雖然“營利”已被“合理回報”所取代，但仍逃脫不了違反《教育法》的重大嫌疑。除非修改《教育法》，否則公益性與營利性永遠不可能自圓其說。

為了給公益性與營利性圓個說法，學者們絞盡腦汁。有的想當然地認為“獨立學院的辦學不是以營利為目的，且辦學的盈余資金大部分用于自身的發展或與自身發展有關的活動上，因而認為獨立學院還是具有非盈利性的特點”。有的突發奇想，希望投資者端正辦學動機，把獨立學院“當作事業辦而不是當作企業辦”。有的干脆狡辯，“不以營利為目的不等于不允許營利”；“教育的公益性決定了‘辦學不得以營利為目的，但這畢竟是針對教育的終極目標而言的”，現階段投資者是要講回報的；營利和盈利是兩個不同的概念，“營利不等于盈利”；“公益是目的，營利是手段，法律沒有規定不得以營利為手段”。更絕的是還有人認為“獨立學院每年收取學生一萬多元的學費，肯定不會盈利的”，因為生均成本要五六萬元。不過，不管怎么賣力，這些說法還是無法替公益性與營利性不能自圓其說的局面解套。

(二)獨立學院不合理的具體表現

判斷一件事情是否合理，可以使用利害關系法，即先看看這件事情對什么人有利、對什么人不利，然后再作出判斷。獨立學院的出現對三種人有利：政府、富人、舉辦高校；對三種人不利：窮人、真正的民辦高校、舉辦高校的學生。前三者均為相對強者，有很多發聲渠道；后三者均為相對弱者，幾乎沒有發言的機會。一件對強者越來越有利、對弱者越來越不利的事情，是否合理，凡有良知的人均能做出正確的判斷。

1、獨立學院對政府有利。獨立學院的出現增加了高等教育(特別是本科)資源的供給量。政府一方面可以趁機把對教育投入嚴重不到位的事實掩蓋起來，另一方面還可以把高教資源的增加作為自己的政績來宣傳。

2、獨立學院對富人有利。子女高考成績不理想，能否靠多花錢來上大學呢?實踐表明，這個要求在一定條件下是可以得到滿足的。如果說1997年高考招生并軌以前的自費生尚屬于試點的話，那在本二與大專線之間插入一個高收費的本三線則說明大規模推廣“財富換分數”的做法已經正式登上歷史舞臺。本三線已經比本二線低很多，如果獨立學院在本三線上未能完成招生任務，通常還被允許在本三線以下20—50分內招生。

3、獨立學院對舉辦的公立高校有利。現在，獨立學院已成為舉辦高校創收的主要途徑之一，成為繼財政撥款、本二以上學生學費之后的第三大純收入來源。

4、獨立學院對窮人不利。這里說的窮人，不僅僅指那些連基本生活都過不下去的貧困人口，而且包括大部分農民和城市平均收入以下的龐大人群。我們只需把獨立學院的學費與居民的收入作一個簡單對比就明白了。全年農村居民人均純收入，1999年為2210元、2007年4140元；全年城鎮居民人均可支配收入，1999年為5854元、2007年為13786元。而獨立學院的年學費一般為10000—15000元。窮人因無力承擔高額學費，即使上了本三線也只能選擇放棄，無福“享受”因獨立學院的出現而增加的這塊高教資源。筆者曾遇到過一個公立高校的大專班級，全班學生的高考分數均超過本三線，他們放棄讀本科來念大專的原因都是因為家庭無力支付高額學費。

5、獨立學院對真正的民辦高校不利。在我國，獲得本科辦學許可證一直是一件難事。許多有悠久辦學歷史的公立專科學校也難圓專升本的美夢。民辦高校十幾年來更是在夾縫中求生存，長期被限制在專科層次，到2004年底全國才9所民辦本科高校。到2005年底，全部252所民辦高校中才有24所本科，而同期的295所獨立學院全部都是本科。㈣在2003年之前，獨立學院主要靠租賃公立高校的本科辦學許可證，2003年成為獨立法人后名稱中仍被允許保留公立高校的校名，優勢太明顯了。不過，獨立學院這種相對于民辦高校的絕對優勢“并不是通過公平競爭取得的，而是靠政策傾斜”。

6、獨立學院對舉辦高校的學生不利。普通本科高校校均規模從1999年的5275人飆升至2006年的13937人，各種教學資源已經被一再稀釋，自顧不暇。若再被獨立學院“依靠”，那就只好對不起校本

部的學生了。以普通本科高校的師資為例，在1995年以前生師比一直小于10:1，到1999年生師比稀釋到13.67:1，2003年達到21.07:1的最高點，2006年回落到17.77:1。㈣本科高校生師比的合格標準(2004年)是18:1，優秀標準是16:1。就全國平均數而言，普通本科高校自身師資僅僅勉強合格；很多號稱“有余力”舉辦獨立學院的高校其本部生師比甚至高達22:1以上。

二、導致獨立學院不合法也不合理的主要原因分析

(一)政府投入嚴重不到位

投入不足與投入不到位是不同的。“投入不足”一般是指總量不夠。財富沒有足夠的時候，即使富如美國，其各個部門也在喊錢不夠用。所以從廣義上講，“投入”永遠都是“不足”的。“投入不到位”是指應投入而沒有投入。政府對教育的應投入力度通常用財政性教育經費占GDP的比例來衡量，與財富絕對值的大小無關。“投入不足”很容易用“窮國辦大教育”來解釋，而“投入嚴重不到位”卻是個嚴重的瀆職問題。

近十五年來，政府至少曾四次鄭重許諾要將財政性教育經費占GDP的比例提高到4％，但全部都是空頭支票。(1)一許諾一跳票。1993年2月13日中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》第(48)項指出：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，本世紀末達到百分之四，達到發展中國家八十年代的平均水平。”1994年7月3日《國務院關于(中國教育改革和發展綱要)的實施意見》第(5)項指出，到2000年高教在校生將達630萬人左右，毛入學率上升到達8％左右。2000年時，高教實際在校生909.7萬人，毛入學率12.5％，但財政性教育經費占國民生產總值的比例卻只有2.87％。(2)二許諾二跳票。1998年12月24日教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》指出要“逐步提高國家財政性教育經費占國民生產總值的比例，努力實現4％的目標”，計劃2000年毛入學率達11％左右，2005年毛入學率接近15％。2005年的毛入學率目標提早于2002年實現了，2002年財政性教育經費占國民生產總值的比例為3，32％(這是共和國歷史上的最高點)。(3)三許諾三跳票。2002年6月6日教育部《全國教育事業第十個五年計劃》指出“到2005年國家財政性教育經費支出占國內生產總值(GDP)的比例達到4％，到2010年應進一步提高”，高等教育毛入學率2005年達到15％左右，2010年爭取達到20％左右。高等教育毛入學率2005年的目標在2002年當年就實現了，2010年的目標也提早于2005年實現(2005年毛入學率達21.0％)，但2005年國家財政性教育經費占國內生產總值的比例僅為2.82％。(4)四許諾四跳票。2007年5月18日《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》指出“逐步使財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4％”，2010年高等教育毛入學率達到25％左右。幾乎可以肯定地說，到2010年時財政性教育經費占國內生產總值4％的目標又沒戲了。高等教育毛入學率的目標一再被提前實現，政府的投入承諾卻始終無法到位。四次鄭重許諾，四次輕易跳票，沒有人臉紅，沒有人道歉，更沒有人為此下臺。中國的老百姓已經被忽悠慣了。

從各國來看，政府教育投入占GDP比例，往往是衡量一個國家政府支持教育努力程度的重要指標。據世界銀行測算，2000年全世界平均為4.4％，其中，高收入國家平均為5.3％，中等收入國家平均為4.5％上下，低收入國家平均為2.8％，但是肯尼亞高達6.4％，連印度也達到4％左右。我國竟然長期甘與最低收入國家為伍，實在愧對全國人民!

(二)政府管理嚴重不到位

政府管理嚴重不到位，主要表現為沒有積極作為，理論研究大大滯后于現實，立法規范嚴重落后于實踐。在民辦二級學院剛出現時，教育部如果認為其違法，就應及時予以制止；教育部如果認為其可行，就應及時修法或者立法予以規范。遺憾的是，從1992—2003長達十一年的時間里(其中1999—2003四年時間為民辦二級學院的大規模無序發展期)，教育部卻選擇了作壁上觀。直至2003年4月23日，《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(教發[2003]8號文)才出臺。教發[2003]8號文只是一個規范性文件，其效力層次極低，連入選我國法律的資格都沒有。教發(2003]8號文的內容也很粗糙，如根本沒規定舉辦者的資質條件，似乎誰都可以舉辦。又過了五年，部門規章《獨立學院設置與管理辦法》終于在2008年2月22日出臺。《獨立學院設置與管理辦法》比教發[2003]8號文相對完善一些，但仍有許多基本問題沒有解決。比如，雖然《獨立學院設置與管理辦法》第8條對參與舉辦獨立學院的社會組織或者個人的資產額提出了具體要求，但對參與者對獨立學院的投資額卻未提出具體要求，如果對獨立學院投資很少，參與者縱然富有天下那又有何意義呢?

獨立學院有待解決的大問題主要有：(1)為營利性尋找合乎邏輯的新論述。(2)對參與者的投資額提出具體要求，并規定嚴格的驗資程序。(3)為獨立學院法人定義合適的類型。目前，有的獨立學院登記為事業法人，有的獨立學院登記民辦非企業法人，而事實上，獨立學院根本不屬于1998年《事業單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的登記對象。(4)制定獨立學院的成本核算辦法。目前實行的《高等學校會計制度》采用的是收付實現制，無法進行成本核算。(5)制定保證教學質量的最低保障條件。(6)制定公共財政附加條件補助獨立學院的辦法。綜上，正是由于政府對教育的投入嚴重不到位，管理又嚴重不到位，才造成現在獨立學院既不合法又不合理的狀況。為今之計，只能承認既成事實，千方百計使獨立學院合法化、合理化，具體措施將另文專述。