農村“五?！崩先说纳鏅嗉捌涞赖罗q護

左高山　吳曉林

摘要農村“五?！崩先说纳鏅嗉捌浔Ｕ鲜菢嫿ㄉ鐣髁x和諧社會、建設社會主義新農村的重要議題之一。讓“五保”對象能“善養”和“善終”是我國政府“五保”供養工作的基本目標。據調查，農村“五?！崩先说摹按嬖凇睜顩r表現出三個基本特征，即生存現狀的脆弱性、精神供養的缺失性和供養保障的差異性?！拔灞！崩先说臋嗬Ｕ献鳛橐粋€公共利益問題具有“應得性”，作為憲法規定的基本權利又具有“法定性”。如果我們不能正確對待這一問題。農村“五?！崩先说谋Ｕ暇陀锌赡苻D變成嚴重的社會問題和政治問題，甚至引發“人道主義危機”。

關鍵詞農村“五?！崩先松鏅嗟赖罗q護

中圖分類號B82－059文獻標識碼A文章編號1007－1539(2009)01－0108－05

一、善養與善終：農村“五?！崩先斯B工作的預期目標

農村“五?！崩先说纳鏅嗉捌浔Ｕ鲜菢嫿ㄉ鐣髁x和諧社會、建設社會主義新農村的重要議題之一。據初步統計，全國農村“五?！睂ο笥?70多萬人，已納入“五保”供養的有320多萬人，占應保人員的56.14％，應保未保的老人超過40％。自上個世紀50年代中期開始，我國政府陸續制訂出臺了針對農村“五?！崩先松鐣Ｕ系南嚓P政策?！拔灞！庇勺畛醯谋３浴⒈４⒈?、保教和保葬發展為保衣、保食、保住、保醫和保葬等五個方面，逐步形成了由集中供養和分散供養相結合的“五保”供養模式。概括而言，能讓“五?！睂ο蟆吧起B”和“善終”是我國政府“五?！惫B工作的基本目標。客觀地說，政府一系列有針對性政策的實施保障了“五?！崩先说幕旧鏅?，但是還遠遠不夠。根據洪大用等人2003年的調查，發現現階段“五保”工作存在四個方面的問題：“五保”對象應保盡保難；“五?！惫B標準落實難；全面落實“五?！眱热蓦y；實施敬老院集中供養難。而且，這些問題在全國具有普遍性。隨著改革的深入和經濟社會的發展，“五保”老人的生存狀況和精神面貌是否較前有所改善呢?“五?！惫B工作是否實現了政府的預期目標呢?2005年7月至2006年1月，課題組成員對湖南省長、株、潭三市的湘潭縣、株洲縣和天元區、望城縣等三縣一區(其中發達縣1個，欠發達縣2個，較落后縣1個)的10個鄉鎮的200個村(組)進行了實地調查。調查主要針對“五?！崩先说纳鏍顩r，在此基礎上對其精神面貌和政治權利等發展層面的指標也進行了初步調查。調查主要采用入戶(院)調查和座談相結合的方式，走訪了普通農村老人192位，“五?！崩先?81位(其中集中供養的116位，分散養老的165位)，并根據所在地民政部門提供的材料進行了入戶(院)調查。基于實地調查的結果，本文從政治責任和社會倫理層面對此進行理論分析，以期引起政府和理論界對這一問題的進一步關注。

二、脆弱性與差異性：農村“五?！崩先说纳鏍顩r分析

“人首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等?！鼻罢咧溉说纳嫘枰欢ǖ奈镔|基礎，后者則是指人的精神需要。“五?！崩先说摹耙率匙♂t”的保障是其賴以生存的基礎。但是實際的調查結果表明，“五保”老人的生存狀況呈脆弱性、精神供養具有缺失性、供養保障呈差異性。

(一)“五?！崩先松娆F狀的脆弱性

所謂“脆弱性(vulnerability)”，世界銀行將其定義為“個人或家庭面臨某些風險的可能，并且由于遭遇風險而導致財富損失或生活質量下降到某一社會公認的水平之下的可能”。由于大部分“五?！崩先四挲g較大、勞動能力下降、沒有子嗣供養、缺乏經濟收入等，導致該群體與普通農村老人相比處于更加不利的生活境地，其生存狀況具有明顯的高脆弱性。脆弱性與貧困相伴相生，互為因果。世界銀行在《2000/2001年世界發展報告》中指出，貧困包括三個特征，即缺少機會參與經濟活動；在一些關系到自己命運的重要決策上沒有發言權；容易受到經濟以及其他沖擊的影響，即脆弱性高。脆弱性雖然是對“五?！崩先松鏍顟B的描述，但它具有不確定性，對“五?！崩先舜嗳跣缘某浞终J識，可促使政府不斷完善社會保障體系，提高社會的關注度和公眾的參與度，從而減輕各種沖擊對“五?！崩先嗽斐傻母＠麚p失。“五?！崩先说母叽嗳跣钥梢酝ㄟ^“衣、食、住、醫、葬”五個方面的調查結果得以說明。

第一，衣著穿戴。調查主要針對衣服是否夠穿和衣服的來源兩個方面。結果發現“五?！崩先嘶旧夏軌虮ＷC有衣服穿，但是一年內購買過衣服的僅27.40％；而超過46.98％的“五?！崩先宋迥暌陨蠜]有買過新衣服；還有23.13％的“五保”老人表示沒有過冬御寒衣服。關于衣服的來源，政府、鄰居、遠房親戚、自己討要或購買的分別占19.93％、41.99％、23.13％和14.95％。統計結果表明，政府在衣物的供給上存在明顯不足。

第二，食物供應。調查分別從口糧是否有保障、糧食的來源以及是否能吃上肉等幾個方面進行。結果表明：對于集中供養的老人，糧食基本上有保障。因為在入院之初，敬老院就與村組達成了由村組供糧的協議。但我們也發現，自湖南省2005年完全取消農業稅后，敬老院的糧食來源也不同程度地出現了問題。據湘潭縣河口鎮敬老院院長介紹：截止到調查時間(2005年8月初)，在院的25位老人中僅有5人已由所在村組送來了糧食。國家免除農業稅這一惠民措施所帶來的消極后果令人始料未及。對于分散養老的老人，供糧問題更為嚴重。免農業稅之前，分散養老的“五保”老人糧食的供應來源分別為：政府、村組占13.94％，自種占47.27％，其他供養或討飯的占38.79％。反映基本不能保證糧食供應的有12位，占7.27％。肉食是衡量農村“五?！崩先松钏降囊粋€重要指標，有75.15％的分散養老的五保戶超過兩個月吃不上一次肉，八個敬老院集中供養的大部分老人(71.55％)可以每天都吃上一個葷菜。這表明集中供養的老人生活水平明顯高于分散養老的老人?？梢姡诩Z食供應這個最關乎生存的指標上，政府的作為還需要繼續加強。

第三，居住條件。我們從住房的性質和面積兩個方面進行了調查。發現集中養老和分散養老的五保戶情況有較大差別。集中供養的老人住房情況較好。除了譚家山鎮敬老院以外，其他敬老院床位均未飽和，空床率達到22.16％。從總體上看，分散養老的“五?！崩先俗》壳闆r比集中養老的情況要差：土磚房占46.06％、紅磚房占25.45％、茅草房占15.76％，還有12.73％的老人無房，或流浪或寄居棄房，生活狀況極為悲慘。在擁有住房的144個老人當中，反映房子漏雨、透風等危房現象的有113戶，占78.47％，危房戶和無房戶共占81.21％。從居住面積來看，165位分散養老的“五?！崩先斯灿凶》?20間，人均占有住房1.93間。

而192位普通老人共占有住房574間，人均住房2.98問，這其中有18位普通老人與兒子同住，除去這部分老人，獨住老人人均占有住房3.75間。普通老人(獨居者)的人均居住面積幾乎是分散養老的“五保”老人的2倍。

第四，醫療保障。健康權是人的基本權利之一，也是“五?！崩先四芊癜蚕硗砟甑闹匾Ｕ稀＜叙B老的“五?！崩先藥ОY狀比例為97.41％，分散養老的“五?！崩先藥ОY狀比例為76.97％，普通老人帶癥狀比例為70.31％。我們分別從對生病治療的態度、對醫療合作的態度、醫療費用支出以及醫療費用承擔等方面進行調查。調查發現，不論是“五?！崩先诉€是普通老人，生病能夠及時治療的老人只有12.4％；高達93.59％的“五保”老人選擇“小病忍，大病拖”這個選項，對于出現的病癥基本持悲觀態度。參加醫療合作的“五?！崩先酥挥?1.31％，普通老人則達到了39.06％?？傮w而言，農村老人醫療合作水平只普及34.46％?？梢娹r村地區的老人參加醫療合作的態度并不積極。由于參加農村醫療合作項目的“五保”老人比例不高，政府又在醫療保障上缺乏作為，導致只有13.88％的“五?！崩先嘶ㄥX治病的年均支出高于400元；79.71％的“五?！崩先四昃t療支出在300元以下，小病不斷、大病突來的這些老人每天的醫療費用竟然平均不到8毛錢。醫療費用的承擔和醫療執行狀況從數據分布來看，醫療費用自負的占絕大部分，其中分散養老的“五?！崩先烁哌_86.67％，集中供養的占65.52％。以上數據表明，“五保”老人的醫療根本沒有保障。

第五，喪葬事宜。在大多數中國人眼中，葬在某種意義上比生還重要，而且有“厚葬”的傳統。但是調查表明，大多數民政部門根本沒有提供相關的公共服務。分散養老的“五保”老人大都自備木制或石質棺材，村組無錢給老人們買棺材，因而他們基本處于“自葬”階段。集中養老的“五保”老人，則一般采用入院時由個人繳納500元至800元作為保證金以備料理后事。由于其他原因，我們沒有調查到“五?！崩先朔钦Ｋ劳霰壤约皢试岬木唧w數據。

以上調查結果進一步表明，“五?！崩先说臉O度貧困導致他們較高的脆弱性，而且越貧困者越脆弱。同時，脆弱性是貧困的重要表現。由于“五?！崩先巳狈獙Ω鞣N沖擊的能力，在自然災害、供養無保障等沖擊出現時，他們往往表現為福利損失最大、恢復最慢，呈現較高的脆弱性。

(二)“五?！崩先司窆B的缺失性

精神供養是“五保”老人晚年生活的重要組成部分，也是最容易為人們所遺忘的部分。政治權利是由憲法賦予他們的法定權利。我們分別從政府關懷、消遣娛樂、配偶情況、政治權利等幾個方面進行了調查。

第一，政府關懷。在回答“村組干部是否來看望慰問老人”時，只有15.15％的“五?！崩先嘶卮鹋紶栍写褰M干部來看望。而集中供養的則大部分在春節期間和特殊時間有上級領導的“象征性”慰問。絕大部分“五保”老人處于被遺忘的角落，甚至有死在家中多日而無人所知的情況。

第二，消遣娛樂。調查中發現，所有被調查的分散養老的村組均無專門為老年人設立的娛樂場所和設施。集中養老的“五保”老人娛樂條件較好一些，調查的五家養老院除了楊溪口村敬老院條件較差外，都建有娛樂室等公共娛樂場所，并都配備有公共電視。所有被調查的分散“五保”對象都將聊天、串門作為主要的交流消遣方式。而反映寂寞、無人交流的老人達到了58.18％；集中供養的“五?！崩先擞捎诰幼〖校俺３Ｓ腥肆奶旖鈵灐钡恼?6.03％，分散養老五保戶只達到34.54％；相反從不與人聊天的比例，分散養老的卻占到了16.96％，幾乎是集中養老五保戶的4倍(4.42％)。反映沒有消遣方式的分散“五?！崩先诉_到了38.21％，遠高于敬老院11.21％的比例。即使有消遣方式，大多老人也簡單地將看電視、聽收音機作為主要內容，凸顯了“五?！崩先擞绕涫欠稚B老的“五保”老人精神和心理供養體系的空白。

第三，配偶情況。精神孤獨是“五保”老人的共有特征。俗話說“少年夫妻老來伴”，從配偶是否健在的情況來看：集中養老的有配偶的比例是5.17％，分散養老的有配偶的比例為21.21％，而普通農村老年人口有配偶的比例是61.98％。調查發現大多男性“五?！崩先藢儆诮K身未婚或者早年喪妻未再婚的情況。調查結果還表明：無配偶的“五?！崩先烁鼉A向于集中養老。

第四，政治權利。選舉權和被選舉權是公民的合法權利，也是“五?！崩先税l展層次的重要指標。能否正常享有本地域內的選舉權利對于參與和影響地域相關政策、尋求對“五?！比后w的有利資源有著重要作用。我們分別從知曉度、愿意度和參與度三個方面進行了調查。發現廣大農民對于基層民主改革基本知曉，普通老人、集中供養的老人和分散養老的老人的比例分別為86.98％和76.72％和76.97％。但是愿意參加農村基層選舉的只有27.91％，還有相當一部分老人對此持無所謂的態度，占24.10％，而超過一半以上的人對此興趣不大。在參與度調查中發現：表示從來沒有參加過基層選舉的農村老齡居民占總數的21.14％；偶爾參加過的超過了調查總數的一半，達到了54.76％；表示全程參加過的則只有24.10％。調查結果表明，在涉及選舉這個農村最大的政治活動中，“五保”老人是一個參與冷漠和容易被忽視的群體。

(三)“五保”老人供養保障的差異性

由于農村地區經濟發展的不均衡，因而“五?！钡墓B標準也有較大差別。據調查，望城、湘潭縣、株洲縣和天元區對每個“五?！崩先说哪旯┙o分別為1200元/年、720元/年、300元/年、300元/年。就鄉鎮來看，最富裕的鄉鎮分別為望城新康鄉、丁子鎮、湘潭縣譚家山鎮，最落后的鄉鎮為株洲縣雷打石鎮。在望城的鄉村不但供養標準高，而且部分村莊如丁子鎮金云村，由于本村具有石頭開采與加工的經濟項目，集體經濟比較發達，村里還對部分“五?！崩先说尼t療費用進行了報銷。調查中發現，還有為數不少的已夠“五?！钡睦先瞬⑽聪硎芟鄳姆鲋途葷?。有24.4％的“五保”老人平常生活中難以得到政府和村組的救濟，應該說，他們是當前農村最困難的群體。就需求而言，這部分老人對政府的“抽象救濟”表現出相當的渴望?？偠灾?，就目前而言，對于“五?！崩先藖碚f最重要的是保障其生存的物質基礎。

集中供養和分散養老的“五?！崩先吮憩F出需求差異。集中養老的“五?！崩先耍燥埡妥》炕灸軌虮ＷC，能夠達到溫飽水平，所以他們渴望的是更高層次的需求，包括醫療費、與人交流聊天等。而分散養老的“五保”老人，既有吃不飽飯的，也有無房戶，整體生活水平要比集中供養的“五保”老人差，由于大多數人生活艱辛，他們的愿望更主要地集中于對溫飽問題的解決，反映最集中的問題是

“吃不飽飯”、“無地方住”兩個選項，分別占到了所調查分散養老對象的23.63％、24.85％。當然他們也無一例外地最擔心無法支付昂貴的醫療費用。總體而言，“五?！崩先巳后w基本上處于純支出階段。幾乎所有的“五?！崩先硕及炎顡鷳n的問題集中在“支付醫療費用”這個問題上，占90.84％?？梢?，溫飽和健康問題是“五?！崩先俗顬閾牡氖虑?。

三、應得與法定：農村“五?！崩先说臋嗬q護與權利保障

我國憲法第52條規定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！边@樣，“五保”老人的權利保障就具有“法定性”，國家和社會均有義務為“五?！崩先颂峁拔镔|幫助”。同時，“五保”老人的權利保障又具有“應得性”，因為消除“五?！崩先嘶緳嗬南鄬儕Z狀況是一個公共利益問題。這就意味著其權利保障不能僅僅依靠市場力量的運作，或政府的家長式政策，還需要社會組織和廣大公眾的參與。如果我們不能正確地對待這一問題，“五?！崩先说谋Ｕ蠁栴}就有可能轉變成嚴重的社會問題、政治問題，甚至人道主義危機問題。

(一)應得：“五?！崩先藱嗬Ｕ系牡赖吕碛?/p>

所謂“應得”有兩層含義：通常而言，應得既包括賞也包括罰，它是一個人行為的后果。就道德層面而言，“應得的”與一個人“自身的”和“屬于自身的”東西屬于同一個范疇，“應得的”就是有權利要求得到的。這樣，應得通常與權利、自由、平等等范疇緊密聯系在一起，離開了權利、自由、平等等概念就無法為應得尋找標準或參照。也就是說，應得取決于每個人所具有的權利，權利構成應得的根本和界限。而平等則是為“五?！崩先颂峁嗬q護的最大理由?！拔灞！崩先说摹皯谩币鉀Q的核心問題是：在何種條件下我們認為“五保”老人有權利依靠我們，或者我們對他們具有義務?進而言之，給“五保”老人所“應得”內在地包含兩個方面的內容，即“什么是他們所應得”和“怎樣給其所應得”。前者涉及的是實質正義問題，后者則是程序正義問題。這一問題我們將另文加以論述。

大部分人可能會認為，“五?！崩先说母＠麢嗬罱K會因科技發達、社會經濟的持續發展而最終獲得滿足。可是，我們的調查數據表明：擁有絕大部分財富的富人如果不做出實質性的犧牲，“五?！崩先藢⒔^對沒有能力為自己提供哪怕是最基本的生存必需品。除了國家制定出一些合理的再分配政策，我們還能怎樣幫助處于貧困之中的“五?！崩先四?當“五?！崩先说纳鼨嘁驗樨毨?、饑餓、疾病等原因而受到威脅時，他們是否有權利從那些基本需要已經得到滿足的人的盈余財富中拿走他們需要的東西呢?羅爾斯的理論可以幫助我們解決這一問題。羅爾斯認為：“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。”羅爾斯認為社會經濟領域中的不平等產生于人們在自然天賦和社會文化條件方面的差異，那些自然天賦較高和社會文化條件較好的人們，通常能獲得更多的收入并在社會上占有更高的地位。在他看來，這些自然天賦和社會文化條件方面的差別對個人來說是偶然的和任意的，從道德觀點看是不應得的，所以應該通過再分配的方式消除這些不平等。再分配的實質是：通過稅收，從處境較好的人們中收取一部分收入來幫助那些社會處境最差的人們。這種再分配的根據是什么?羅爾斯給出了兩個理由：一方面，個人的自然天賦是一種“集體的財富”，每個人都不應該用它為自己謀利；另一方面，每個人都參加一種社會合作體系，他的幸福就依賴于此。這樣，政府和社會就有責任和義務避免“五?！崩先艘蝠囸I與疾病所導致的剝奪?！耙粋€人避免營養不良的能力可能不僅僅由他或她的食物來決定，而且還依賴于一個人對衛生保健、醫療設施、基礎教育、飲用水及公共衛生設施的獲得。”“五?！崩先松鏍顩r的高脆弱性，不僅與其財富的根本缺乏有關，還與社會內部大量的極端不平等相關。一部分人在計劃并尋求著減肥的方法，而另一部分人仍然在絕望地尋找著更多的食物。這種狀況難道不該引起我們的反思嗎?

(二)法定：“五保”老人權利保障的法制保證

“應得”解決的是“五保”老人權利保障的道德理由或正當性問題。而法定性則主要是指從政治實踐層面來談權利保障如何具體操作的問題。這樣，權利保障在某種意義上就是一個具有技術意義的概念。為“五?！崩先颂峁┗镜墓伯a品是我國改革發展新階段的客觀要求。自農村稅費體制改革以來，五保供養制度由“集體福利”轉變為“國家福利”，應該說“五?！崩先说纳罡斜Ｕ狭?。然而，由于制度建設的滯后、制度運行有效監控的缺失以及評估體系的不完善又引發了后集體時代五保供養的困境。例如，以糧食供應為例，免稅前主要是鄉鎮通過減免村組農業稅的方式鼓勵村組聯戶供應農村五保戶的基本口糧，免稅后這種供糧方式受到影響，“五保”老人維持生存的口糧供應問題隨之凸顯。很多地區出現了“應保未保”和供養標準降低等現象。

要切實改進農村五保供養工作，首先必須明確并強化政府的責任。過去那種以集體為責任主體的農村社會救濟已經不適應農村社會經濟形勢的變化。同時，根據國際慣例，在市場經濟條件下，政府也應該承擔起社會救助的主要責任。農村“五?！崩先俗鳛橹袊钬毟F、最弱勢、最無助的群體，單靠自身無法保證生存，對其實施救助是政府的應盡之責。比較集中供養和分散養老的“五?！崩先说那闆r，我們發現政府是政策的制定、實施、評估的主體，具有不可替代的作用，政府的作為是強有力的手段。如果“五?！崩先说幕旧鏅嗬荒艿玫接行ПＵ?，這一弱勢群體中的弱勢群體所引發的人道主義危機就會成為嚴重的國內政治甚至國際政治問題。這樣既不利于社會主義和諧社會的建構，也不利于中國作為一個負責任大國的國際形象。

其次，要實現有法保障、依法保障。稅費改革后，國務院1994年頒布的《農村五保供養工作條例》和民政部1997年發布的《農村敬老院管理暫行辦法》，已不能適應五保供養工作出現的新情況，不能為保障五保對象的基本生活權益提供有效的法律依據，需要做出相應的修改。第一，在法律上明確政府是五保供養工作的責任主體，是經費來源的主渠道。新修訂的《農村五保供養工作條例》于2006年3月1日起正式實施。新條例明確規定，農村五保供養資金在地方人民政府財政預算中安排，這標志著我國農村五保供養制度實現了歷史性轉變。第二，在法律上規范管理程序、規范監管手段和措施。如規范五保工作的審批、五保供養經費的發放、簽字等程序。第三，在法律上規范服務內容、服務標準、服務質量。對于日常生活的服務和精神慰藉需要有明確規定。第四，在法律上規范敬老院設置的標準、建設的標準以及分散供養對象的住房標準等。第五，在法律上規范五保對象的醫療標準。總之，要通過完善五保供養工作的政策、法規，使農村五保供養工作有法可依，依法保障。

最后，社會動員與公眾參與。農村“五保”老人是一個缺乏機會與優勢的特定貧困群體，而持續的反貧困和大規模救災等實踐都是社會工作的組成部分。這些都是通過社會動員和民眾參與取得成效的。調查表明，“五?！崩先松鏍顩r的脆弱性與不同類別的剝奪有著密切的關系，這種剝奪不僅有生理上的，如疾病和營養缺乏，還有經濟上與社會上的，如純支出上的和能力上的。這需要引起社會和公眾的注意。針對“五?！崩先说纳鐣Ｕ系墓残袨榧炔粌H僅是國家活動，也不只是施舍，而是一種再分配。因此，公眾的理解和參與就顯得尤為重要。最簡便迅捷的手段是對“五?！崩先颂峁┲苯拥脑?。

(作者：左高山中央編譯局在站博士后、中南大學政治學與行政管理學院副教授、哲學博士，湖南長沙410083；吳曉林南開大學周恩來政府管理學院博士生，天津370001)