關系和限度：中國政府的高等教育管理職能研究

陳　微　巢瑩瑩

摘 要：文章基于準公共物品理論，從對高等教育性質的界定入手，認為高等教育是一種比較適合由政府、市場和非營利組織共同合作供給的共用資源類準公共物品。在此基礎上探討政府高等教育管理職能的關系和限度，并通過分析我國高等教育的管理現狀，得出了合理定位我國高等教育管理職能的一些啟示。

關鍵詞：高等教育管理職能 準公共物品 職能關系 職能限度

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-008-02

當前，我國全國財政教育支出迅速增長，從2003年的3352.14億元迅速上升到2007年7065.35億元，而《2007年度中國教育滿意度調查》按指標滿意度排序卻顯示，“高校學費標準、政府治理教育亂收費的成效、中小學校‘擇校熱改善情況”居于最后3位，這說明政府對教育的投入和其職能的發揮程度與公眾的期望之間仍有差距。黨的十七大報告指出，要堅持教育的公益性質，那么在既有公益性質又有一定私益性質的高等教育領域，政府的職能關系和職能限度如何確定，將成為推進教育改革的關鍵。因此，本文重新界定高等教育的準公共物品特性，以此來認識高等教育領域的政府職能關系并明確職能邊界，以避免盲目推進高等教育的市場化改革，保證政府主導地位的不動搖。

一、高等教育的準公共物品特性

在我國，高等教育包括全日制高等教育和成人高等教育兩個類型，是一種準公共物品。準公共物品的性質介于純公共物品與私人物品之間，可以分為兩類：一是俱樂部類公共物品，指在消費上具有可排他性和非競爭性的公共物品；二是共用資源類公共物品，指在消費上具有競爭性和非排他性的公共物品。對高等教育產品性質的探討將從高等教育產品的競爭性和排他性兩個方面來進行。

我國現有的高等教育的數量相比人民的需求來說，總量不足，就學機會有限，只有在競爭性入學考試中勝出的那些人才有機會接受該方面教育；而在學校規模一定的條件下，學生數量的增加將導致原有教學條件的質量下降。另一方面，高等教育主要是用來滿足個人需要的教育，其中層次越高的教育滿足個人需要的程度也越高，對個人來說，他們可以從較高層次的教育中獲得更多的回報，如更多的就業或擇業機會、更高的收入等等。因而高等教育具有一定程度的消費競爭性。

我國的高等教育實行成本分擔的政策，由學生承擔一定的費用，未交學費的學生不能入學，因而具有一定程度的排他性。但是教育能使社會經濟更快增長、社會發展更加和諧，高素質的人才能給整個社會創造更多的財富，這是教育的正外部性，全體社會成員都可受益，對社會而言，增加消費者的邊際成本為零，也無法排除其他成員得到這種利益。因而高等教育具有不完全的排他性。

綜上，高等教育在個人消費和收益上存在競爭性和不完全的排他性，是一種接近于私人物品的共用資源類準公共物品。

二、關系和限度：政府的高等教育管理職能

在準公共物品理論中，根據其產品性質和現有政府、市場和非營利組織三種供給機制的分類分析，共用資源類是一種比較適合由政府、市場和非營利組織共同合作供給的準公共物品。因此，政府在高等教育中有著管理者和部分供給者的雙重身份，清晰界定政府在這種合作辦學的基礎之上的職能關系和職能限度，是政府高等教育管理職能合理定位的基礎。

由于對共用資源類公共物品所產生的對整個社會的正外部性的思量，在設計其供給機制時，提出了政府作為部分供給者的必要性，政府的職能首先是作為供給者的職能。市場供給具有選擇地域、投資規模的局限性，如果以市場供給機制為主供給高等教育這類共用資源，有可能帶來偏遠地區缺乏、服務價格高、質量差等問題。即使是由非營利組織出于公益的目的來供給，依靠社會捐款來單獨運行一個成本如此之高的社會事業，在現實中也是不可行的，面臨著一個巨大的資金缺口。可見，政府的作為部分供給者的職能是不可或缺的。政府作為供給者，需要解決的問題有：（1）配置問題，即決定供給的數量和種類。具體問題包括高等教育的發展規劃和預算財政等等。（2）融資問題，即高等教育成本的補償。（3）決定提供的方式①。政府可以直接創辦公立大學，也可授權私人公司創辦私立大學。這些都是政府作為供給者所有承擔的職能。同時，政府必須承擔起作為管理者的宏觀調控和外部監督職能，如通過高等教育立法對高校地位和職權的確認，通過撥款、資助、投資、獎勵、招標、政府采購和公益信托等手段對高等教育的規模、速度、活動進行的調控等等。這些都是政府的高等教育管理職能所在。

而高等教育又是具有競爭性的接近于私人物品的準公共物品，社會成員對其質量和提供效率的期望高于一般的公共物品，而政府本身能力卻是有限的，所面臨的巨大的財政壓力也要求政府把高等教育的供給分擔一部分出去，社會成員的特殊需求和有限政府之間的矛盾構成了政府職能的限度。政府作為供給者的職能，并不是說政府直接對高校進行管理，而是擁有經濟上的所有權，必須保持高校在課程和專業設置等方面的自主經營權。同時，作為管理者的政府，不必“既掌舵又劃槳”，宏觀調控和提供良好的社會秩序等是政府的職能界限。

三、中國高等教育的管理現狀

在我國，高等教育既接近私人物品，同時又具有共用資源的屬性，很難確定它是更有利于個人的發展還是社會的發展，其身份一直是在隸屬于政府的公共物品和可以產業化的私人物品的之間搖擺不定。正是由于政府高等教育管理的職能關系和職能限度的含糊不清，我國高等教育管理體制改革也幾經波折，導致了目前高等教育體制中政府職能的越位與缺位。

1.政府在高等教育中的越位。目前，我國實行的是中央和省級兩級政府管理、以省級政府管理為主的高等教育管理體制。限于歷史的局限性,在中央集權與地方分權之間的“下放”與“回收”過程中,高校依附于政府的從屬地位沒有得到根本改變，高等教育管理體制改革始終不能打破計劃經濟模式的束縛②。從表1③可以看出，政府仍然是高等教育資金的主要來源。而從具體的制度來看，以我國目前的研究生教育為例,在博士學位授權點、碩士學位授權點的設置上,仍然堅持中央統一審批；除少數高校對研究生的招生規模(主要是碩士研究生規模)具有一定決定權外，絕大多高校的招生規模和指標仍由中央以行政命令的形式統一控制和分配。

2.政府在高等教育中的缺位。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。但在實際的改革中形成的卻是政府、社會和高校三者關系的失衡，“中央政府放了部分權，省級政府又成為新的地方集權的傾向；社會參與辦學與管理的底氣不足，高校自主辦學力量微弱，并缺乏明確的健全的法律保障。”④這主要源于在整個教育過程中，政府完善教育立法的職能缺位，《教育法》、《高等教育法》只是對政府的高等教育管理職能做了些原則性規定，在具體操作層面上無法可依；維護公平的管理職能缺位，政府對高校的監督和管理停留在政策文件和形式上的檢查；對市場、事業組織等非政府組織培育職能缺位；對民辦高校規制職能缺位等。

高等教育的發展需要政府、市場和社會力量的共同參與，但由于認識上的偏差、體制上的束縛和法制化程度的落后，政府的職能關系和職能限度的混亂束縛了我國高等教育的發展。

四、一些啟示

只有準確把握政府高等教育的職能關系和職能限度，合理定位政府的高等教育管理職能，才能推進我國高等教育管理體制的進一步改革。

首先，基于部分供給者的職能，政府必須調整公共財政體制下高等教育經費的支出比例和高等教育經費的分擔結構。適應高等教育的準公共物品性質，逐步提高受教育者個人的分擔比重，相應降低生均教育經費中由財政分擔的比例，可以在等量財政投入下有效擴大高等教育規模或提高高等教育質量。另一方面，政府要積極引導企業和非營利組織的參與，改變單一的高等學校辦學模式，積極發展民辦高等教育，以滿足人民日益增長的高等教育需求。

其次，政府應當依法界定和規范高等教育的管理職能，切實把政府的高等教育管理職能轉到主要為高等教育服務和為高等學校創造良好發展環境上來。隨著公共服務型政府的轉型，政府的高等教育管理職能也應轉到公共服務上來，通過制定有效的制度規則來維護高等教育資源的公平配置，保證高等教育的公益性；建立良好的市場秩序，為市場力量參與高等教育創造公平競爭的外部環境，以提高高等教育的數量和質量。

再次，政府必須依法放權，將辦學自主權歸還于高等學校，變微觀管理為宏觀調控。在過去相當長的一個時期，政府對高等教育特別是高等學校的管理方式是全面監管和具體干預，實踐證明這種微觀管理方式不利于有效地發揮政府職能，不利于調動高等學校辦學和管理的積極性，不利于高等教育的健康發展。根據《高等教育法》的規定，我國高等學校享有的自主權有以下幾個方面：招生自主權，教育教學自主權，科學研究自主權，機構設置自主權，教師管理自主權，學生管理自主權，經費使用自主權。這些都是政府職能范圍涉及高校管理過程中具體操作層面的一些事務，政府不該也無權進行管理。政府的宏觀調控職能在于依法對高等教育發展質量和數量的整體控制和監管。

注釋：

①魏姝.政策中的制度邏輯——美國高等教育政策的制度基礎[M].南京大學出版社,2007

②王景等.高等教育管理體制改革中政府職能的反思與重構[J].天水師范學院學報，2008（5）

③教育部財務司.中國教育經費統計年鑒2005.中國統計出版社,2006

④謝安邦.比較高等教育[M].廣西師范大學出版社,2002

（作者單位：上海大學國際工商與管理學院 上海 200444）

（責編：若佳）