《行政許可法》面臨的內外部困境

王　洋

摘 要：我國的《行政許可法》于2004年7月1日正式實施。這部旨在限制政府權力、實現依法行政的法律是我國行政法治建設的重要里程碑，必將推進社會主義民主的法制化進程。但是，自該法實施將近兩年以來，也暴露出了一些弊端，主要包括其自身缺陷和面臨的外部不合理制度環境兩大部分問題。這些弊端直接影響了許可法的貫徹實施效果和其立法精神。對于這些問題，我們必須清醒的認識到并進行持續的觀察、關注、評估他們，以發現立法和執行中的缺陷和不足，從而使《行政許可法》更加完善，發揮其應有的作用。

關鍵詞：行政許可法 自身局限 不合理因素 建議

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-035-03

一、概述

2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式實施了。該法是一部以單行法的形式頒布的行政許可法，是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之后又一部規范政府行為的重要法律。其制定時間之長，討論次數之多，改動幅度之大，參與面之廣，在我國近年來的行政法立法中是非常罕見的。它不僅是我國經濟政治體制改革的一個重要里程碑，也標志著政府正從管制型的政府向一個有限的、透明的、誠信的、負責的、全新的服務型政府轉變。除此以外，在規范行政許可權力、促進政府職能轉變、反腐倡廉等方面，行政許可法確實也發揮著重要的作用。但是，任何一部法律都不可能完美無缺。

我們所走的這種發展模式是在摸索中進行的，沒有現成的經驗可供我們參考。

還沒有一個國家是對所有的行政許可做出統一的規范，這樣所做出的非常概括的原則性規定，不能為各種具體情況提出相應的解決辦法，從而可能會增強相關行政機關實施時的隨意性，使《行政許可法》的規定變成走形式。這也就意味著，《行政許可法》本身就包含若干不容忽視的缺陷。

就實施這部法律的環境來說，也是有許多問題值得我們去思考的。一部法律的制定與出臺只能說是一個開始，最后實施的怎么樣，是否達到了其當初的立法目的和所追求的價值理念，產生了怎樣的法律效果和影響，才是我們最終關心的。中國社會調查所曾經對北京、上海、廣州、重慶、哈爾濱、武漢、南寧等地的1500名公眾進行關于《行政許可法》實施效果的電話調查，當問及“在行政許可法實施半年后，您認為它是否達到了您所預想的效果呢？”時，57%的被訪者表示沒有；32%的表示不好評價；11%的表示達到了預期效果。當問及“您認為，行政許可法實施后，作為普通百姓，您切身感受到變化了嗎？”時，73%的被訪者表示沒有；27%的表示有一點。

可見，《行政許可法》實施的效果應該引起我們的反思，而它所面臨的制度環境在很大程度上影響著它的實施。這些問題自然成為了《行政許可法》面臨的主要挑戰和困境。接下來，我們就從以這兩個方面分類所存在的問題進行具體深入的探討。

二、《行政許可法》自身的局限

（一）行政許可范圍界定和其調整范圍均過于狹窄

1.《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”顯然，這一條對行政許可內涵規定過于狹窄。“從事特定的活動”不能完全涵蓋我們對于廣義行政許可中“賦予某種法律資格或資質、確認法律地位、法律關系、法律事實”的主張。這種錯位遺漏不僅僅存在于理論中，行政機關實踐中所進行的許可行為更是五花八門，紛繁復雜，不是“準予從事特定活動”所能概括的了的。例如，某個政府向某個公民頒發了一塊土地的使用權證書，這個舉動屬于確認法律地位、法律關系、法律事實行為，但是不屬于“準予從事特定活動”行為。如果把許可限定在“準予從事特定活動”這樣一個狹小的范圍以內，行政機關就可能會以其行為并非“準予從事特定活動”為自己的非法行為進行辯護，從而達到規避法律規制的目的。

2.由于行政許可法是與行政審批制度改革同步進行的，難免使審批制度改革成為了行政許可法的經驗積累過程。其實，從實質上來說，行政審批和行政許可的概念是等同的。社會大眾更多是熟悉行政審批，而行政許可的概念則單純的停留在行政法學界。所以說，如果最初統一使用同一個概念可能就不會出現實施之后范圍狹窄的問題了。

（二）許多規定過于原則、概括和空泛，具體判斷需要由許可的設定機關確定

1.行政許可法旨在解決涉及社會經濟生活各個層面的4000多項政府審批權限的問題，而不能為每一種不同情況提供具體答案。政府首先會遇到的問題就是現有的審批中哪些屬于行政許可，哪些不屬于行政許可，僅憑許可法第二條的寬泛規定是很難做出定論的。

2.在哪些事項可以設定許可，哪些事項可以不設定許可，行政許可法作了非常概括性的原則規定，具體判斷還是需要由許可的設定機關做出。這就在一定程度上賦予了行政機關設不設定許可的自由裁量權。實踐中，許可的設定機關和實施機關如果不能很好地把握這種自由裁量權的行使和行政許可法的精神，就很有可能使法律的原則性規定流于形式。

（三）救濟的設定不徹底，程序責任不清

1.法律責任作為一種正義的分配結果總是偏于應然層面的,要將其真正落實到具體的人身上,就需要通過法律救濟的途徑,行政許可的法律救濟正是扮演著這種分配和實現法律責任的角色。

雖然《行政許可法》規定了與救濟程序相關的責任屬性，但相應對于責任的具體內容規定得卻十分含糊。例如：《行政許可法》規定：“擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見。”但是，對于起草單位沒有召開聽證會、論證會的情況，該法并未向公眾提供有效的救濟途徑和手段。又如，《行政許可法》規定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的,應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。”但是，針對利害關系人的陳述和申辯權被剝奪時，他(它)應有的提起行政復議或行政訴訟的權利，而《行政許可法》并未明確。

2.要在行政許可領域內形成有效的救濟機制，不僅僅需要《行政許可法》自身的改進，同時也不可缺少其他行政法制度的修改，尤其是《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》的修改。這也為行政機關的行政責任制的建立和完善提出了條件。

（四）缺乏一個權威、統一的法律實施機關

1.行政許可作為最重要的政府規制手段，往往涉及合理性判斷和多維政策選擇，不論是在國外還是在我國，許多情況下由法院作判斷并不合適。而且，僅僅依靠法院這種事后機制，成本太高，會增加整個制度的不確定性。我國推進政府改革的組織構架也呈現多樣性的特征，既有非常高層次的國務院特定事項領導小組體制，也有類似國務院體改辦、國務院信息辦這樣的常設專門推進機構。

2.在以往的立法中，形成了一種法律不涉及執法機構與經費等問題的不成文慣例。這樣的情況便導致了許可法實施中沒有一個能給出權威解釋統一答案的機構。此外，這個漏洞也和行政許可事實自身的煩雜瑣碎有關，并且導致了大量規避法律的行為處理不力，無人追究，最終只能暫時擱淺。解決這種尷尬就需要來自中央政府高層的更強有力的持續的政治支持，但從長遠看，最缺乏的正是法律的自我實現機制。

（五）對行政許可實施機關所能夠起到的積極作用重視不夠

1.行政許可的監管機構是根據自己的判斷獨立進行決定和實施行為的，因此，他們的行為、態度、以及在實施種所發揮主動性，都對實施該法有著至關重要的意義。并且通過這一途徑，行政機關可以使自己管理經濟、社會的監管職能得以積極的發揮。

2.人們似乎更多的重視了行政許可法在反腐敗、規范行政權力的使用、實現政府的依法行政等方面的問題，卻沒有充分重視在市場經濟體制下政府在管理社會秩序、監管市場、公共服務等方面的職能的實現。

我們必須看到，實施行政許可法不能以放棄政府的這些重要職能為代價，而應該更多的發揮其主動性和積極性。因此，《行政許可法》應該強調“兩手都要硬”，要在有效制約行政機關濫用許可權力的同時，為充分發揮行政許可機關的積極作用提供制度空間。否則，從一個極端走向另一個極端只會將行政許可法本來的意義曲解。

三、《行政許可法》實施的制度環境中的不理想因素

（一）實施期間始終會面臨法律規范與社會發展之間不同步的局面

主要是指《行政許可法》將會面臨立法精神在實踐中可能會發生扭曲或被濫用的風險。受歷史原因和傳統影響，再加上我國行政權里長期的人治性和隨意性，政府過分集權和攬權的現象一直非常嚴重，一些地方和部門長期以來習慣于“管”字當頭。而行政許可法秉著促進政府轉變職能和約束政府權力使用的目的，進行了許多制度創新，這就造成了二者之間的一個差距，有些人甚至認為《行政許可法》過于超前，不符合中國當前實際情況。在這樣的困境下，就要求我們的政府轉變觀念，推進民主政治和法制政治，使政治民主健康的發展，也帶動整個社會健康發展，從而縮小實際狀況和立法精神之間的差距，使二者相匹配。

（二）實施受到來自于既得利益集團的抵制

1.由于《行政許可法》的實施是一次較為劇烈的權力、利益重新調整的過程，它削弱了權力、觸動了利益，加重了責任，所以必然會引起既得利益集團的抵制，并采取將廢止的許可轉化成其他形式等方式來設法規避法律的制約。

這種規避可以有很多其他形式，把許可改為登記、核準等方式，根據需要將某些審批事項“捆綁”或“拆分”。有些部門甚至利用中介來收費，千方百計的尋找合法性外衣，使部門審批亂收費現象由明變暗。再比如：項目建設許可,國家規定了許可權限，即億元以上由國務院許可，千萬以上由省政府許可，百萬以上由市政府許可。但是，某些地方政府和企業卻把一個項目化整為零地上報，地方政府就有了操作的余地。江蘇“鐵本事件”就屬于這種情況。

2.一些部門通過紅頭文件、領導批示等各種方式來延續和延伸自己的權力。雖然這些紅頭文件的目的或許是出于便于管理和調動積極性的目的，但更多的則是為了獲取更多的利益。這體現了有些領導“權大于法”的意識根深蒂固，對職責認識不清楚，忽視了“依法”這個前提，把紅頭文件當成了增加權力的一大法寶。

這些都表明了面對不斷削減的行政權力，某些政府部門仍然不愿放權，他們只關注地方利益和部門利益。有學者指出，這是最大阻力之一。有學者指出，我國現行的政府體制弊端可用四句話概括：政府權力部門化，部門權力利益化，獲利途徑審批(行政許可)化，審批方式復雜化，最終目的就是收費。這種概括真可謂是一針見血。

（三）相關配套法規和設施不完善

許可法是在我國市場體系尚未發育完全，多項改革措施尚未到位的時候頒布的，它在某種程度上和我們現行體制是不協調的，具體說來內容如下：

1.一些許可程序的落實缺乏具體的制度規范。比如：行政許可法明確規定了行政許可設定之前應當舉行許可聽證的有關問題，但沒有設定具體的聽證辦法。由此在實際操作中難以落實聽證的有關規定，特別是針對矛盾重重的規劃許可和房屋拆遷許可，更是無法得以落實。

2.事后監督缺乏法律依據。比如：行政許可法第三十三條規定：“行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項，方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請；應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。”可是，實踐中，有些行政許可項目相關行政機關要求申報項目必須在網上審批，但網站又是私人的，網站收取幾千元的費用，名曰注冊費和網站維護費，無形中增加了申請人的成本，也為政府部門變相收費打開了便利之門。在這種情況下，有效的事后監督就成了許可法實施的最重要保障 和立法精神實現的最重要前提。

（四）政府部門和相關機構管理方式存在的缺陷對許可法實施有礙

1.政府部門本身觀念轉變滯后。包括對許可法的精神實質還沒有深刻領會；結合本部門工作實際深入思考尚顯不足；少數人仍存在等待觀望，工作仍處于被動狀態；各政府部門之間信息溝通不暢，行政許可的銜接還未理順。這都給政府部門管理帶來混亂。

2.行政機關工作人員思想認識不足。由于法律素質和業務水平的局限，很多行政機關工作人員還習慣于傳統的行政管理方式。而對新的工作方式不適應且難以操作。

3.相應的中介組織依賴政府，缺乏獨立性，成熟性。《行政許可法》頒布以后，越來越多的行業組織和中介機構依法成為行政許可的主體，這就需要這些作為政府與群眾的媒介的相應的社會中介組織發育成熟，與政府行政部門徹底分離，成為健康的獨立的行政許可的主體。

（五）政府權力收縮和某些領域放松規制后出現了管理“真空”

按照許可法“放松規制，削減許可”的宗旨，為配合許可法的實施，國務院取消和調整了1795項行政許可項目。整個行政審批事項削減近半由于缺乏相應的事后監管機制和制度，結果出現了管理“真空”現象，投訴也多了。許多行政許可的矛盾無法銜接和解決。而在這種情況下，幾乎沒有政府部門適時調整自己的工作。

四、對行政許可法實施的幾點建議

（一）盡可能明確的界定行政許可的范圍，防止大面積規避法律的行為蔓延

《行政許可法》現有的最大問題就是其自身范圍不明確所造成的一系列問題和缺陷。諸如違法審批、不徹底救濟、政府鉆法律空子規避法律責任、規定原則過于空泛致使行政機關運用自由裁量權時出現不合理的處理等等。

（二）建立各種相關制度、體系和配套性制度及立法和法規，以彌補《行政許可法》自身的不足

如政府管理體制、財政管理體制等，這其中需要注意的一點是要嚴格執行收費規定。通過協調各種制度和、部門法、地方性法規與行政許可法的關系，消除其實踐中的大量存在的灰色空間，既維護《行政許可法》的權威，又實現資源的有效配置和體現制度的多樣性。

（三）建立健全對行政機關及其工作人員行政執法監督制度及救濟制度

要想規范行政許可的設定和實施，防止其濫用，并且保證法律效果和立法精神的實現，當然首先要完善政府的獨立監管制度。只有建立了這種制度，行政許可法才能獲得一個牢固的制度基礎，才能使《行政許可法》得以真正的落實。對于救濟手段而言，《行政許可法》不能只滿足于規定救濟的相關屬性，而是要致力于規定相關的具體內容，提供切實可行的救濟手段給行政相對方，在細致的方面做到對其利益的維護。

（四）各級行政機關和行政人員要樹立與市場經濟相適應的管理理念

包括服務的理念、公開透明的理念、誠實信用的理念、權責一致的理念等。轉變理念對于改變行政許可法實施中遇到的問題有很重要的意義。尤其是作為處于主導地位的政府機關，他們觀念的轉變將直接影響許可法實施的效果，也對實施中的監督和監管作用有著至關重要的意義。

（五）其他的一些建議

大力培育中介組織；平衡政府部門之間權利；平衡整體與局部利益；增強公民維權意識等等。

五、結語

行政許可法作為一部涉及面極其廣泛的統一的國家法律，體現了一種限制政府權力、實現依法行政的先進理念。但是制度能否建立、理念能否推行，有賴于制度的進一步完善，政府機構的進一步改革與精簡和整個社會法治觀念的進步。而行政許可法能否有效順利的實施，將直接影響我國法治政府目標的實現。從政府的權力主導型社會向公民權利自主型社會的轉變，還有漫長的路要走。從這個意義上講，行政許可法的制定僅僅只是一個開始，行政許可的變革任重道遠。

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(作者為中國人民大學公共管理學院2007級碩士研究生)

（責編：廉靖）