適應市場經濟發展需求　構建現代化支付結算法規體系

趙果仙

摘 要：支付結算是當今社會中實現資金清算的主要手段，它的正常、合規運行會對社會資金的安全、高速運轉發揮重要作用，是金融經濟健康發展的有力保障。構建安全、高效的國家支付結算體系，需要透明、全面和穩健的法律框架。伴隨著支付結算體系的發展，我國現有的支付法律法規的一些不盡完善之處也突現出來，需要我們重視和關注。文章總結目前我國支付結算法規體系的基本制度框架，分析其中存在的問題，并提出了相應的建議。

關鍵詞：完善 支付結算 法規體系 建議

中圖分類號：F830.72 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-201-02

支付結算是當今社會中實現資金清算的主要手段，它的正常、合規運行會對社會資金的安全、高速運轉發揮著重要作用，是金融經濟健康發展的有力保障。支付結算涉及到社會所有企事業單位和個人資金往來，明確和規范各參與者的權利和義務，防范資金風險，必須要有健全、適用的法律框架作支撐。改革開放以來，我國支付結算領域已逐步建立起一系列的重要法律法規。但是，隨著經濟體制改革和經濟、技術的發展，我國現有的一些法律法規已不再適用，這在很大程度上制約了全社會支付體系的發展，需要我們予以關注，并加以認真研究和分析。本文擬從當前我國支付結算制度存在的漏洞及發展與完善的角度作詳細表述。

一、我國現行支付結算制度框架

為規范票據行為，保障票據活動當事人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進我國社會主義市場經濟的健康發展，1995年5月10日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國票據法》，該法自1996年1月1日起施行。為了保障這部法律得到切實有效的實施，更好地發揮它的作用，中國人民銀行經國務院批準制訂并頒發了《票據管理實施辦法》、《支付結算辦法》、《支付結算會計核算手續》、《支付結算業務代理辦法》等配套規章制度。據此，各商業銀行又結合自身實際制訂了一些實施細則和操作規程，這一系列規章制度構成我國支付結算制度框架，成為銀行、企業正確辦理支付結算業務的指南，對于規范支付結算行為，保護支付結算當事人的合法權益，促進經濟健康發展發揮了重要的作用。

二、我國現行支付結算制度中存在的不適應性

隨著我國金融經濟環境的不斷變化和支付結算業務的進一步發展，我國現行的支付結算制度也逐漸顯露出其不適應性，主要表現在以下五個方面：

1.現行支付結算法規制度中的某些規定與其他法規存在沖突。我國現行的支付結算制度由于頒布時間長，其中的某些規定與其他法規出現了沖突，這無疑影響了支付結算法規和制度的嚴肅性，同時也給銀行業支付結算業務實踐帶來了困惑，需要進一步修訂和完善。具體表現在：一是與《民法通則》存在相悖之處。如《票據法》第6條規定：“無民事行為能力人或限制民事行為能力人在票據上簽章的，其簽章無效。”這條規定抹殺了限制民事行為能力人在票據上的一切活動和權利。而根據《民法通則》規定，限制民事行為能力人從事與其年齡、智力或精神健康狀況相適應的民事活動而在票據上簽章的，應界定為其簽章有效。二是與法釋（2000）32號《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》有悖。如《票據法》要求銀行對票據的簽章進行形式上的審查，而法釋（2000）32號《最高人民法院關于審理票據糾紛案件若干問題的規定》第69條則對銀行作出了實質性審查的要求。兩者顯然相悖。三是與銀發［1999］108號《關于加強支付結算管理保障銀行和客戶資金安全的通知》有悖。根據《票據法》的規定，出票人簽章是票據的絕對記載事項，僅憑支付密碼不能核驗票據的真實性。而銀發［1999］108號《關于加強支付結算管理保障銀行和客戶資金安全的通知》則規定支付密碼可以代替簽章。事實上，支付密碼驗碼比簽章審核在防范票據風險方面更為有效，臨柜人員操作起來也更為方便。

此外，比較典型的還有《支付結算辦法》允許人民銀行委托商業銀行對違反支付結算紀律的客戶進行直接處罰的條款，與《行政處罰法》相沖突；《信用卡管理辦法》中有關公司卡使用范圍的規定與《支付結算辦法》不一致，以及《民事訴訟法》規定的“公示催告”制度與《票據法》規定的銀行匯票劃款方式之間存在沖突等。

2.現行支付結算法規缺乏對清算組織的有效規范。社會化支付清算組織是隨著金融市場發展、技術進步而出現的一類新型支付組織，是支付清算行業市場化、專業化發展的產物。在我國已經出現的有票據交換所、從事銀行卡數據交換的信息轉接組織、從事網上支付服務的第三方支付平臺等，這些機構目前已成為我國支付服務市場的重要組成部分，在調整支付服務市場結構、增強市場競爭、優化資源配置、提高服務質量方面發揮著積極作用。隨著技術進步和市場化的發展，這類機構在支付服務市場的作用將進一步增強。但對于上述清算組織如何界定，如何實行規范其市場準入及其清算行為，防范支付風險等問題法律上都是一片空白。

3.現行支付結算法規制度建設滯后于電子支付業務快速發展。隨著網絡、通信技術的迅速發展以及科學技術與金融融合趨勢的加強，支付體系的技術水平不斷升級換代，諸如“網上銀行”、“電子錢包”等新興電子支付方式層出不窮。電子支付涉及電子貨幣、電子票據、信用卡支付、網上支付等一系列問題，且交易主體眾多，需明確的權利義務和調整的關系很多。與電子支付業務的快速發展相比，我國在該領域的法律法規建設則相對滯后，在一定程度上削弱了人民銀行支付結算監管的效力與權威。例如，《票據法》中所稱支票仍然是傳統的紙質支票，且規定其僅限于同一票據交換區域內使用，對能夠提高清算速度，預防偽造的電子支票沒有作出規定，顯然不適應電子商務和全國支票影像系統及現代化支付系統的運用和發展；電子貨幣的法律地位、網上交易稅收等問題在法律上都缺乏相應原規定與規范，致使許多實際問題都無法可依，無形中增加了銀行和客戶進行電子支付交易的風險；此外，電子支付的安全問題成為制約電子支付發展的“瓶頸”之一，一些市場創新產品，如網上支付、移動支付等電子支付方式在缺乏規范約束的情況下發展，可能面臨一定的風險，需要相應的法規制度進行規范管理；市場參與者在破產情況下進行支付的效力、有關支付系統結算的最終性等問題都需要加以明確的法律確認，對正在逐步形成的支付服務市場制度安排及對市場行為的監管等也還有待進一步明確和協調。

4.現行支付結算法規制約了票據融資功能的有效發揮。一是票據的無因性地位尚未確立。票據的無因性是指票據行為不因票據的基礎關系無效或有瑕疵而受影響。出票人簽發票據，只要形式上符合票據法規定的要件，即為有效出票行為，出票行為成立后不受基礎關系的影響。我國《票據法》第10條第1款規定:“票據的簽發、取得和轉讓，應當遵循誠實信用的原則，具有真實的交易關系和債權債務關系。”這一條文在簽發票據、取得票據、轉讓票據等問題上十分強調原因關系，在一定程度上否認了票據的無因性。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和近年來我國經濟的高速穩定持續增長，我國票據市場得到了迅猛發展，票據應用范圍也日益廣泛，貿易結算票據化趨勢日益加強，票據功能也由單一的結算工具向支付、信用、結算、融資等多功能演變。而票據的無因性是現代票據法的靈魂，是現代票據法的基本立法規則。將票據關系和票據基礎關系不加區分的立法模式已嚴重阻礙了票據市場的發展，與國內經濟形勢不相適應。二是發行融資性票據面臨法律障礙。票據市場的主要功能是為企業提供短期資金融通，因此市場的工具應該既包括以真實性貿易為基礎的交易性票據，也包括單純以融通短期資金為目的的融資性票據。融資性票據具有手續簡便、成本低廉、融資速度快的優點，對急需短期資金支持的企業來說，融資性票據無疑是更好的選擇，在實際經濟生活中，對于融資性票據的需求十分旺盛。從世界其他國家票據市場發展進程看，融資性票據所占比重不斷上升，甚至達到70%～80%。而《中華人民共和國票據法》對票據必須以真實商品交易為基礎的規定，使中國融資性票據的發行難以實現，從而限制了中國票據市場的規模，導致市場缺乏廣度和深度，票據市場為企業提供直接短期資金融通的功能難以充分發揮。

5.部分法規措施可操作性不強。支付結算法規和制度對于促進銀行支付結算業務合規、健康發展起著舉足輕重的作用，但是在銀行支付結算業務實踐中，發現現行的支付結算法規和制度中的某些規定措施可操作性不強，表現在以下四個方面：一是票據簽章更改不明確引發爭議。票據法規定除了金額、日期、收款人名稱不得更改之外，其他事項可由原記載人更改，但對于作為支付指令依據的簽章是否可以更改，卻未做出明確規定。如果簽章可以更改，應如何操作比較合理，如與其他要素更改方式相同，原記載人該如何簽章證明。由于目前各地對此理解不一，因此常引發糾紛。二是確認委托關系的做法不統一引起退票。票據法規定了票據可以委托他人代理，并要求在票據上表明代理關系，但在實踐操作中，對票據代理關系的處理，包括是否需要代理人出示持票人授權委托書等，各商業銀行處理方式并不統一，并經常由此引起退票。三是被背書人更改不明確引起退票。在商業銀行平時的業務操作中，特別是商業匯票的背書簽章，而未填寫被背書人，在最后一手持票人補填前面的被背書人欄時發生錯誤的情況下，該由誰進行背書更改并簽章證明，各商業銀行理解不一致，由此引起的退票情形較多。同時《票據法》及與之配套的票據規章對票據的一些具體制度的規定過于籠統，在票據實務中難以操作。如按《票據管理實施辦法》的規定，人民銀行可對企事業單位或個人違反支付結算制度的行為給予警告、記過等處罰，但在實際工作中很難執行到位；再如，通過郵寄憑證完成資金匯劃的方式已少用甚至停用，造成《支付結算辦法》中關于郵寄憑證的規定與實際不符等等。

6.支付結算的監管體系分割，削弱了支付體系的監管效率。《商業銀行法》明確規定銀監機構行使支付結算監管權，新的《中國人民銀行法》規定，中央銀行負有“維護支付、清算系統的正常運行”、“會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則”、“對執行有關清算管理規定的行為進行檢查監督”等職責。因此，就支付結算管理職能分工來看，銀監會主要負責對支付結算業務的日常管理和具體違法行為的處罰，有關結算糾紛的受理和處置由銀監會進行，并且由銀監會負責對銀行卡業務和資金交易的監管。人民銀行負責支付結算規則的制定、支付結算市場準入，而且它作為清算系統的組織者，只為金融機構提供支付清算服務和對金融機構之間的資金清算行為進行監管，不再負責支付結算日常行為的監管，不再履行以往的支付結算現場檢查和涉及支付結算違規行為的行政處罰職權。這樣，就割裂了支付結算體系的內在的統一性，加大了支付體系的系統性風險，在有關支付結算監督協調機制尚未建立之時，無疑會制約支付結算監管工作的有效開展。

三、適應經濟發展需要，構建現代化支付結算法規體系的幾點建議

綜上所述，中國人民銀行作為支付結算規則的制訂者，必須根據當前金融發展狀況，積極會同銀監等有關機構，全面修訂現行支付結算制度，逐步建立和完善支付結算法規體系，為推進支付結算工作安全、高效運行，提供制度保障。

1.修改現行支付結算制度與相關法規相悖之處。要參照國際票據法公約和WTO成員方《票據法》的規定，對我國的《票據法》等支付結算法規和制度加以修訂和完善，使之符合國際慣例。重點是盡快制訂《支付結算管理條例》，明確各種支付工具當事人的權利、義務、責任，規范結算行為；制訂《違反支付結算制度處罰條例》，加大對違反支付結算制度、破壞支付結算秩序行為的處罰力度；制訂支付結算業務準入、退出的管理規定，嚴格市場準入和退出，維護結算當事人的合法權益，防范支付風險。更為迫切的是，要對目前繼續有效的涉及支付結算的法律，如民事訴訟法規定的“公示催告”制度與《票據法》規定的銀行匯票劃款方式之間的沖突，關于對空白票據憑證用紙隨意進行“公示催告”的問題，關于訴訟保全對票據的“凍結”與票據流通轉讓特點之間的沖突等，做出修訂或由最高人民法院做出新的司法解釋，以減少銀行協助司法執行的難度。

2.加快制訂《支付清算組織管理辦法》。由于社會化的支付清算組織是我國經濟金融體制改革過程中的新生事物，為促進其發展，規范其行為，促進公平競爭，滿足社會日益增長的支付服務需求，人民銀行要加快《支付清算組織管理辦法》的出臺，對支付清算組織的市場準入和退出機制、業務管理及風險防范等相關問題進行明確，為我國支付服務市場的健康發展提供法律保障。對于非金融類支付清算服務提供主體，除了通過制訂實施《支付清算組織管理辦法》進行規范之外，還要推動建立行業自律機制，要采取市場化的方式，發揮行業自律組織的作用，人民銀行通過指導與協調行業自律組織，彌補外部監管的空白，這符合市場經濟發展的共同規律。

3.建立完善與電子支付方式相配套的法建法規。要順應經濟金融發展趨勢，認真研究電子支付快速發展給支付結算監管帶來的的挑戰，借鑒國外相應立法，加快建立我國電子支票等網絡結算方式的制度規范，加速網絡銀行及電子支付的發展。修改后的支付結算制度要能夠對一些支付結算中的風險點及新興業務，如網上支付業務、移動支付業務、電子支票業務、買方付息票據業務、協議付息票據等新業務加以規范和約束，以促進不斷推陳出新的新興業務走上快速、良性的發展軌道。

4.建立以票據無因性為核心原則的票據法體系。即票據一經簽發，票據關系即與其票據基礎關系相分離，票據基礎關系的效力對票據關系不再產生影響，從而更好地保證票據的正常流通。要確立融資性票據業務的法律地位，擴展票據的融資性功能，允許發行融資性票據，完善我國票據市場結構，解決中小企業融資難的問題。

5.構建支付結算監管協調機制。一是由中國人民銀行制訂統一的、操作性強的支付結算框架，進一步分清哪些業務由人民銀行管，哪些業務歸銀監機構管，清算環節的結算問題怎樣管，只有明確職責權限，才能避免出現監管真空。二是人民銀行與銀監機構應盡快會同轄區各金融機構建立起良好的支付結算監管和協調機制，通過聯席會議等形式，就支付結算資料信息及時進行相互溝通、相互交流、相互協作，形成合力，依法監管，共同維護轄區支付結算工作秩序的穩定。

（作者單位：中國人民銀行晉中市中心支行 山西晉中 030600）

（責編：芝榮）