建立資金回流農村機制的分析與探討

唐宇劍　宋玲子

摘 要：農業是國民經濟的基礎，但由于其產業的特殊性，資金支持一直難以得到保證。文章就我國當前農業狀況、具體政策進行了具體分析，并提出相互配合的多種措施，以改善資金回流農村的狀況，從而推動我國“三農”事業不斷前進。

關鍵詞：農業 資金 回流 機制 分析

中圖分類號：F830.58 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-205-02

農業是國民經濟的基礎。農業又是效益相對較低、風險相對較大的弱質產業。在市場機制作用下，農業很難得到資金支持，屬于產業鏈中的薄弱環節。長期以來，大多數國家都將穩定農業作為一項重要國策，即便是發達國家，為了保證農業在國民經濟中的基礎地位，都不同程度地對農業進行支持和保護。我國作為發展中國家，由于人口、體制、觀念等各方面原因，特別是當前正處于農業社會向工業社會轉軌的特殊歷史階段，矛盾錯綜復雜，問題尤為嚴重。三農問題將長期成為困擾我國經濟發展與社會公平的癥結。在這種背景下，如何建立資金回流農村，促進農業發展、農村繁榮與農民增收，引起了社會各界的普遍關注。

一、我國資金回流農村的現狀及成因分析

當前，我國農村的總體狀況是生產分散、籌資成本高、經濟效益低，受自然環境影響甚大，農業生產基本是靠天吃飯。特別是加入WTO后，我國弱小分散的小農經濟受到國際集約型農業的沖擊，風險進一步增大，與收益更加背離。在市場經濟大環境下，以安全與盈利為目標的信貸資金大量外流，尋求風險相對較小、收益相對較高的產業進行投資。銀行分支機構大量撤離農村；郵政儲蓄只存不貸，非但沒有為農村注入資金，反而將資金轉存流出；農信社偏好于金融機構間拆放資金賺取差價，真正對于農戶的貸款需求，則設置較高的信貸門檻；稅費改革后地方財政普遍困難，特別是縣級以下，為了支付臃腫龐大的行政隊伍開支，想方設法從農村抽取資金，加劇了農村資金的稀缺度。這些都造成了農業籌資成本進一步增加，并形成惡性循環。

以上問題的成因是多方面的。最根本的一條是農業人口基數太大，剩余勞動力過多，人均資源占有量過少。再如我國的農業體制主要是家庭聯產承包責任制，這種體制在改革開放初期，對解放生產力起了空前巨大的作用，但是，它最大的缺點是缺乏規模效應，生產效率不可能大幅提高。同時，無法容納大量資金、承擔較大風險，這也是金融機構不愿涉足的直接原因。資本是逐利的，無利可圖的項目自然無人問津，這是市場規律自發調節的必然結果。換句話說，如果違反市場規律，強制規定郵政儲蓄、農信社或其它金融機構加大對農村的信貸投放力度，不但沒有效益，反而會形成大量的不良資產。除此以外，政府職能的越位、官員政績評價機制的缺陷、政府行為缺乏有效制約和監督等，都是嚴重制約農業與農村發展的負面因素。

二、目前我國促進資金回流農村的政策措施及效果

為了扶植弱勢農業，保護農民利益，調動農民生產的積極性，近年來，中央陸續采取了一系列措施。如不斷加大財政支農力度，大力支持訂單農業與農業產業化發展；成立農業政策性銀行，為農副產品的收購與流轉提供信貸支持；啟動最低收購價預案，在市場行情劇烈波動時托市進行收購；取消農業稅和特產稅等。這些措施的陸續出臺與實施，保護了農民的基本利益，同時，對農業生產與資源整合有一定的調控和引導作用。但是，目前這些政策和措施，主要還是對矛盾進行緩解和稀釋，真正的促進作用還很有限。主要原因一是由于被補貼對象太多，個體補貼十分有限；二是由于社會信息特別是農民掌握的信息不對稱，過分強調補貼容易導致農產品相對過剩，并且將產生慣性，對產業的長期可持續發展不利；三是由于各種利益集團的博弈，農民處于社會力量的底層，在實際操作中，大部分利益最終不能真正落實到農民手中；四是沒有真正保證資金回流的一系列硬性措施，資金回流的力度遠遠比不上流出的力度；五是財政配置資源作為一種政府行為，或多或少的、或明或暗的帶有主觀偏好，不能按照最優配置進行資源整合。

三、進一步改善資金回流農村狀況的建議

資金回流農村，不能靠直接的行政命令或干預，也不是簡單的把資金大量地、大面積地撒進農村、發給農民，或者盲目地大量放貸款上項目。資金回流的目的與過程，應該是逐利的、敏感的、敏捷的，市場機制發揮主要作用，否則，資金的效率很難得到保證，最終是"都有錢、都沒錢"?，F在的問題是：如何既要在弱質產業中讓市場機制發揮資源配置的主導作用，又要保護弱勢群體的基本利益，同時還要不斷讓產業發展壯大？這似乎是矛盾的。既然是矛盾，就必然涉及特定歷史階段與特定時期，如何取舍不同的策略，解決當前主要的問題。筆者認為，就當前來說，應該從以下幾個方面入手：

1.強化農業立法。當前世界上的發達國家，都經歷了從農業社會向工業社會轉型的過程。如美國獨立后，從落后的農業國發展為現在的超級大國，農業人口從當時的超過50%降為現在的不足2 %，原因之一就是建立了一整套比較完備的農業立法，具體包括土地使用、銀行信貸、生產資料、運輸加工以及環境保護等。我國自改革開放以來，也陸續制定了大量的農業和農村方面的有關法律法規，初步形成了有法可依的局面。但是，由于法律法規還不夠完善，很多時候仍然要單獨出臺政策，而且很多問題必須要靠政策才能解決。由于政策不具有法律的強制性，往往在執行力度和效果上大打折扣，政策執行失誤后也沒有追究責任的標準。并且，政策不具備法律的明確性，容易政出多門，容易發生變化。現實生活中，農民最擔心的就是政策不穩定。政策規定一般原則性較強，容易被誤解、曲解。所以，發展農業不僅需要政策，更需要完善的法律，應逐步地將經過實踐檢驗、行之有效的政策用法律形式固定下來，做到依法治農。

后續建議探討，實質上都是強化農業立法的細節，或者特殊時期暫無有關法律法規解決問題時，采取的臨時補充措施，最終都必須以立法的形式確定下來。依法治農，是唯一能夠解決問題的出路。

2.改革農業制度。適當改變目前的農業生產方式，推動農業產業化生產。沒有大規模的機械化生產，沒有靈活的市場反應機制，農業發展不可能有質的突破。因此，可以進行適當的引導，配套一系列城市化、社會保障等方面的措施，在農民自愿的基礎上，通過土地使用權的轉讓，讓土地資源大量集中，形成規模化的農業企業，以企業市場化運作的方式進行專業化生產。在市場競爭中，市場反應能力、科技含量都會自覺得到提高。自愿失地的農民可以得到土地使用補償，參與其它行業；不愿失地的農民繼續從事農業生產。因市場需求是多種多樣、不斷變化的，這些繼續從事農業生產的農民必然要進行主動或被動的資源整合，最終將形成與大型農業企業互為補充的市場格局。當然，就目前來說，由于農民的數量過于龐大，這種方式不可能全面鋪開。如果剩余勞動力得不到合理的安置與疏導，形成的移民浪潮會給經濟社會造成巨大的壓力，甚至造成社會動蕩。因此，改革的步驟需要控制，推動城市化進程與社會保障體系的完善是其必要的配套措施。

3.完善財政補貼。首先要穩定農業投入政策，確保國家新增財力向農業傾斜，積極利用財政政策的引導作用，通過增加對農業的投入，不斷完善農業生產與投資環境；其次要突出補貼重點，加強對環境保護、基礎設施、服務體系、農業科技、結構調整和出口的補貼；再就是從穩定社會、增加信心的角度考慮，適當進行價格虧損補助和貧困地區、貧困人口的扶貧開發補貼；還有就是重點完善農村社會保障體系，特別是一些基本保障項目，如社會救助、養老、醫療等。這一方面體現了政府的公共責任；另一方面也體現了政府在進行體制轉軌時的決心和態度，有利于實現公平和穩定。

4.發展農業保險。前面已經提到，農業是弱質產業，無法完全依賴于市場機制進行自發調節，否則就會出現"市場失靈"。而且，我國是世界上遭受自然災害最為頻繁的國家之一，由于地理位置和區域結構的差異，遭受災害的種類、周期和頻率均難以確定。農業保險則是保障農業生產的有效工具，具有分散風險和經濟補償兩大職能。并且，農業保險作為世貿組織允許的支持農業發展的"綠箱政策"，應該大力發展。通過農業保險穩定農業收入，促進農業產業化，均衡國民收入再分配，確保農業資金的不斷投入，促使農業再生產的順利進行，都具有十分重要的現實意義。

5.完善農業金融。首先，必須要進一步完善政策性金融的財政補償機制，利用好財政貼息政策，及時向政策性金融提供貼息資金和呆賬損失彌補，及時化解政策性金融風險。對農信社的歷史包袱，要客觀地加以解決，否則影響面過大，危及農村金融安全。

在政策性金融風險得以控制的前提下，適當擴大政策性金融支持的范圍。除目前重點支持的糧棉油收購、流轉環節以外，還需在重要地區充分涉足農村基礎設施建設、農村流通體系建設、農業綜合開發等投資期限長、見效慢的領域，改善農業生產與投資的環境。為彌補政策性金融信貸資金的不足，一是由財政追加資本金，二是規定郵政儲蓄和農信社必須按計劃買入政策性金融債券，三是中央銀行設立支農存款準備金，以法定的形式，從各家金融機構抽取一定比例的資金，作為向政策性金融進行再貸款的資金來源。

對商業性金融，完全采取市場化的策略，不鼓勵其進入，不阻止其退出。當農業生產、投資環境逐步好轉，一批農業高科技、產業化和深加工企業積累了一定的實力脫穎而出后，商業性金融必然要本著逐利的原則，對有發展前景的企業進行支持，鼓勵其做大做強，實現"雙贏"。當企業與市場脫離，沒有發展前景時，及時退出是最好的選擇。

（作者單位：中國農業發展銀行安徽省分行 交通銀行安徽省分行 安徽合肥 230001）（責編：國政）