委托—代理視角下的農地征用困境

黃　敏

摘 要：城鎮化能否健康可持續發展，關鍵在于土地資源的合理利用。而現階段我國建設用地的需求量迅猛上升，耕地面積減退迅速，農地使用狀況非常不樂觀，農民土地權益無法得到有效保障?？梢越柚小砝碚摰姆治鲆暯顷U述我國農地征用過程中各利益主體之間的關系，結合現實情況就當前農地征用委托—代理失靈的困境進行制度分析。并以此為依據，優化我國土地征用制度，從而探索擺脫農地征用的困境的方法。

關鍵詞：委托—代理 農地征用 制度分析 制度優化

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)02-021-03

解決好農業、農村、農民問題是全黨工作的重中之重。在前不久召開的黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，農村改革發展問題再一次成為會議的核心內容，而土地問題更是成為農村改革工作的焦點。伴隨著城鎮化進程的深入和新農村工作的推進，建設用地的需求量急速增長，農村土地“農轉非”進入土地交易市場的頻率也逐年增長。然而，由于農村土地的一級市場由國家完全壟斷，征地是農用土地轉化為建設用地的唯一途徑。土地作為一種稀缺資源需求旺盛，加上我國相關法律法規等方面的有待完善，使在農地征用過程中出現了管制失靈、利益分配不公平等一系列土地問題。因此，從我國的征地現狀出發，分析農地征用困境，找出征地困境的法律制度根源，對實現我國保有18億畝耕地的目標具有重要的理論和現實意義。

一、我國農地征用現狀

近年來，農地征用權的使用頻率在全國各地逐年攀升，耕地減退非常迅速。據資料顯示，20世紀90年代的10年間，全國城鄉建設用地增加2640萬畝，其中81％來自于對耕地的占用，達2138萬畝。進入21世紀，中央政府對耕地的減少越發敏感，嚴格控制農地征用權的使用，多次修改相關法規，但是效果并非立竿見影。據國家統計局發布的國民經濟和社會發展統計公報的數據顯示：2006年全年實際建設占用耕地16.7萬公頃，查出往年建設未變更上報的建設占用耕地9.1萬公頃，當年凈減少耕地30.6萬公頃。而到了2007年，全年耕地占用面積達18.83萬公頃，上漲幅度為13%。目前，我國相關法律制度上的不完善，對征地使用權的使用限制和監督力度欠缺，地方財政對土地的相關收益和融資過度依賴是征地權被濫用、農地面積銳減的主要原因。

同時，由于中央政府對耕地占用的嚴格控制，依靠征地使用權獲取土地已經滿足不了對土地的旺盛需求。于是便出現了“以租代征”、“農村集體土地流轉”等五花八門的違規用地方式，而地方政府違規分拆批地、越權批地，默許或支持違法用地等案件也層出不窮，有些地方政府甚至成為違規用地的主體。2005年10月～2006年10月，衛星照片執法檢查監測的結果顯示：90個城市中，違規違法用地約1.3萬宗，涉及土地面積24萬畝，分別占同期新增建設用地宗數和面積比例的51%和22%。土地違法形勢非常嚴峻。2007年9月到2008年1月開展的全國土地執法百日行動中共清查出土地違法案件3.17萬件，涉及土地面積336.4萬畝?？梢姡M管中央政府力圖限制農地被過度征用，但在豐厚的土地收益面前，農地征用違規操作現象不但沒得到有效控制，反而愈演愈烈。

綜上所述，建設用地需求量的迅速增長，導致我國基本農田流失嚴重,這不符合“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。筆者試圖從委托—代理的視角探析我國現階段農地征用過程中各主體之間的利益關系，從中了解導致農地征用困境的原因，以達到優化農地征用制度，降低農地征用的違規操作概率，提高農地保護機制運行效率的目的。

二、農地征用過程中的委托代理失靈

委托—代理理論研究的是參與人雙方，其中一個參與人（委托人）為了讓另一個參與人（代理人）按照自己的利益選擇行動而賦予代理人一定權利的一類問題。該理論的基本假設是：委托人與代理人雙方存在利益沖突，各自按照自身效益最大化的原則選擇行動；同時，參與人之間存在信息的非對稱性，委托人往往不能直接觀測代理人的行動，容易激勵代理人為了追求更多的個人效益而產生機會主義傾向，利用委托人授予的權利損害委托人的權益。在現行的相關法律制度安排下，農轉非使各主體之間的利益分配關系發生變化，從而在各地區導致了不同程度“委托—代理失靈”。

1.農地征用過程中的利益主體關系。征地過程中的利益相關主體主要涉及到中央政府、地方政府、村委會、用地單位和被征地農民。其中,中央政府負責制定征地的相關法律法規；地方政府和村委會在行使征地權力的同時，也在“農轉非”的土地市場上扮演土地供給者的角色；而農民在征地實施以后則失去了原有的土地保障功能；用地單位是土地使用權的購買者，與地方政府及村委會之間存在利益誘導關系。這五個利益主體在農地征用過程中的關系可以具體由以下的圖表來反映。

根據《土地管理法》第四十五條的規定：“征收土地除基本農田和35公頃以上的耕地，其他征收的農地由省、自治區、直轄市人民政府批準，并負責辦理相關農地轉用審批，農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權?！敝醒胝霓r地征用政策目標的實施需要借助于地方基層政府，中央政府和地方政府之間形成了行政上的委托—代理關系。村委會作為國家行政體系的神經末梢，它執行由國家和上級地方政府下達的行政命令，直接反映國家和上級政府的意志。再看《土地管理法》第二章第十條的規定：農民集體所有的土地依法由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?？梢?，中央制定的法規賦予了村委會農地征用過程中的代理權，被征地農民與村委會之間形成了一種委托—代理關系。在“農轉非”土地市場上用地單位作為土地使用權的購買者，與地方政府或村委會之間進行土地交易和協商的過程中存在利益上的誘導關系。當被征地農民的土地權益遭到侵犯時，可以通過合法的方式向中央政府和地方政府訴求，但結果往往不盡人意。

2.委托—代理失靈導致農地征用困境。我國《土地管理法》第八條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有?！比欢?，在我國現行的行政體制中，集體分為鄉、村、組三級，土地所有權到底屬于哪一級法律并沒有明確規定。我國的農民普遍處于社會、政治、經濟的底層，不能形成有效的經濟組織。在農地征用過程中無法行使法律賦予的土地產權，于是，農村集體組織其實就是一個抽象的、形同虛置的權利主體。村集體經濟組織在法定體制中的缺位和農村集體土地所有權的抽象定義，使村委會在現實中成為農村中最重要、最關鍵的利益主體。它在現實中扮演著不同的角色：首先，它承擔上級政府所要求完成的行政工作，是政府的代理人；其次，它履行對集體財產的管理職責，是集體財產管理者。可見，村委會一方面是上級政府的代理人，同時又兼顧著農民的利益，是農民權利的代表，雙重的代理身份使村委會陷入了嚴重的委托—代理困境：一方面，作為政府代理人，必須執行上級政府的任務，這符合基層組織的利益導向；另一方面，作為農民權利的代表，必須維護村民的切身利益，這是保障其代理人位置的長久之道。在農地征用問題上，地方政府憑借國家強制力量決定了是否施行農地非農化。而分散的農民集體，他們對國家的征用制度安排沒有發言權,在農地征用過程中沒有參與權與談判權。在利益權衡之后，一些村干部在缺乏維護失地農民權益的有效激勵的情況下，造成農民的土地權利被忽視，甚至連微薄的補償費用也被層層截留。因此，農民集體與村委會之間雖然符合委托—代理理論的基本假設：二者之間存在利益沖突，且信息不對稱，但委托人的權利完全喪失。所以，村委會與農民集體的這種關系并非實際意義上的委托代理關系，而是一種越權替代關系。

三、農地征用委托—代理困境的制度分析

我國農村現行的土地制度，是20世紀80年代初形成的。農村土地產權制度存在的問題主要是產權不明晰、承包期不穩定、征地權限界定模糊等。以下逐一對各個制度因素進行闡述。

1.城鄉割據的土地制度顛倒了土地流轉的交易主體。我國現行的城鄉非農建設用地市場處于分割狀態：城市國有土地市場規則較為完備，法律規范較為完善，土地市場相對公開、透明；與城市土地市場不同，農村集體土地嚴禁所有權市場，只是適當開放二級土地市場，禁止開發商與農民的直接土地交易。“農轉非”必須經過當地政府征用農地的過程，首先對土地的所有權性質進行轉化，即由農村集體所有轉化為國家所有，再由地方政府按照出讓國有土地的標準將使用權轉讓給用地單位。在土地市場上，政府負責向開發商提供土地，它扮演了要素供給者的角色，按照市場價格理論，當收益大于成本時，地方政府傾向于增加土地供給。土地作為稀缺資源需求非常旺盛，開發商會采取一切可能的手段來獲得土地的使用權，這就增大了開發商尋租的概率。因此，對農村土地的使用，國家采取的是土地征用方式，而不是購買方式?！稗r轉非”過程中所產生的經濟利益為本地區積累資金的同時，也驅使地方政府征地欲望膨脹。與此形成對比的是，本來應該作為農村土地交易市場主體之一的農民卻只能在土地變為國有用地之后，被給予一些微薄的補償價值，再加上政府的層層截留，農民得到的補償更是所剩無幾。

2.殘缺的農地產權混淆了委托—代理關系。雖然《土地管理法》規定農地產權歸農民集體所有，而“屬于農民集體所有”的土地所有權界定并不準確，集體是一個抽象的概念，土地產權缺乏具體的歸屬對象。這種抽象的產權界定方式，使農村土地的產權形同虛設，實際上使農村土地成為無主的公共資源，任由代理人根據自己的偏好，利用國家尚未完善的征地法規，對土地資源進行無節制的開發。土地征用權是國家賦予政府至高無上的權力，它凌駕于法律制度之上又受法律保護且具有強制性。該權力的特殊性質使征用權被濫用的可能性非常大，因此，憲法規定了行使土地征用權的限制條款：必須對土地的原所有者給予“合理的補償”。不明晰的產權界定方式同時造成了另一個普遍存在的問題：即，廣大失地農民得不到所謂的“合理的征地補償”。沒有了法律的產權保護，失地農民的權益也無法被保障，他們的利益被其他利益團體赤裸裸地瓜分了。

3.征地使用權限界定模糊增加了征地權力的使用概率?！稇椃ā返谑畻l第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，但何為“公共利益”在各相關法律中并沒有明確的界定。因此，目前的法律條例只有征地授權，而沒有征地權力的限制。而2004年《土地管理法的修改法案》又將征地范圍從公共利益進一步擴大到了以非公共利益為目的的其他用地需求，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”?？梢姡鞯赜猛镜姆秶诜缮媳贿M一步泛化，激勵了地方政府行使征地權力的傾向，加劇了耕地流失的速度。

4.農民的知情權與參與權沒有在法律制度中得到體現。我國《土地管理法》第48條規定：“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見?！边@一規定表明了農民只具備在農地被征用以后補償安置方案的接受權。因此，農村土地雖然歸農村集體所有，但是農民卻在農地征用之前沒有知情權，在征用過程中沒有參與權，對土地補償費用沒有商榷權，所有這些事前與事中的權力被村級組織全權取代。農民被排除在征地程序之外，地方基層政府越過農民直接與開發商達成征地協議的同時封鎖了信息，使社會監督機制無法實施，大大節約了地方政府與用地單位進行土地違規交易的成本。

四、如何走出農地征用困境

委托—代理理論的另一個核心內容是委托人如何設計一個合理的激勵約束機制來解決委托—代理風險問題，盡量化解委托人與代理人之間的利益沖突。在給予代理人合理數量的報酬，防范出現代理人道德風險的同時，委托人必須要制定有效的規則，使之有利于委托人對代理人行為的監督，并對代理人行為做出客觀、準確的評價，從而平衡雙方的信息掌握量。而在我國農地征用的委托—代理關系中，代理主體的代理權是國家法律賦予的，農民雖然是名義上的委托人，但是，由于制度約束以及產權歸屬的虛設使委托人的權利幾乎消失殆盡。要解決我國的農地征用困境問題必須首先著眼于土地制度上的改革，在此基礎上再考慮各種激勵約束機制以輔助合理土地制度的順利實施。

1.整合城鄉非農建設用地市場。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益?！笨梢?，我國建立統一的城鄉建設用地市場的理念已經開始萌芽。但在很長一段時間內，征地將依然是取得農地使用權的重要方式。因此，統籌城鄉建設用地市場要求對征收土地的用途做出嚴格的限定。對于公益性和非公益性的不同土地使用性質，要采取不同的用地方式。只有公益性項目才可以征地，而征地的補償應借鑒城市土地占用的補償方法，按照所有權市場的價格進行補償，即提高目前的征地補償標準。具體的做法可以是，以市場為基礎，參照當前土地市場的價格給各個補償項目制定合理的補償價格，以保證補償價格的公平性。對于非公益性質的建設用地，要使用農村集體土地嚴格按照土地市場原則進行交易，具體的出讓方式可以是：競標、拍賣、掛牌等方式。

2.明確農村土地所有權產權主體。法律應該明確界定哪一級政府或哪些組織對農村土地擁有所有權，確保產權主體明確到位。在我國現階段的社會、政治背景下可以繼續保持集體所有權形式，但是必須以法定形式賦予農民集體真正的所有權，即必須賦予農民土地占有權、使用權、收益權和處置權。同時，在堅持土地農民集體所有的前提下，依法將農地產權的各項權能與所有權主體進行分離，集體只保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權體現。十七屆三中全會上通過的《決定》中提出：“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！钡獜母旧媳ＷC農民的產權主體利益，應該進一步賦予農民完全的土地使用權。在農地產權分離的基礎上，農民作為經營使用者，可以對土地使用權出售、交換、繼承、抵押等，并且享有土地收益的占有權。與此同時，應該繼續加強國家宏觀調控權，為保障農民的土地權益，依法對土地進行宏觀規劃和管理。

3.在法律上消除農民在農地征用中的進入壁壘，規范土地征用程序。《土地管理法》或農地征用的其他相關法規條例應該明確賦予農民土地征用的知情權與參與權，建議對征地提出申請時，先由計劃被征地范圍的農民集體表決同意之后，再提交給相關部門進行審批。這樣，就能夠避免政府官員包攬整個征地程序，排除農民知情權與參與權的行為，從而改變農民在農地征用過程中只有事后接受權的被動局面。與此同時，廣大農民的親身參與對政府官員的違規行為可以起到比較廣泛的社會約束作用，這就加大了違規交易的成本，也有利于監管機構對信息的采集和保持信息的真實性。

4.筆者“農轉非”土地收益的分配制度。建議在“農轉非”的過程中，地方政府只辦理審批、轉移登記手續,從宏觀調控方面加以管理；財稅部門辦理稅收繳納手續。以消除集體土地使用權流轉暗箱操作及其帶來的弊端。這樣,非公益性項目用地土地增值部分就歸集體經濟組織和農戶所有,地方政府不干預協議、招標、拍賣等具體過程,從而制止濫占亂用耕地和多重層面滋生腐敗的現象，合理補償就能直接到位,不被截留，使集體經濟組織和農戶的土地權益獲得保障。

5.轉變基層集體組織的職能?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。”村委會是基層農民群眾自治性組織。它的職責只能是協調地方政府與農民之間的關系，幫助農民進行生產勞動，不能干涉農民的生產經營。要將村民委員會的職能切實轉變到為農民服務、搞好社區治理的軌道上來。加強其社區服務職能，弱化其經濟管理職能，從而充分尊重農民集體依法獨立進行經濟活動的自主權。

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(作者單位：四川師范大學經濟與管理學院 四川成都 610068)

(責編:賈偉)