提高信訪制度的運轉效率——從信訪工作人員的工作壓力說起

丁　竹

摘 要：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作, 也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。信訪工作人員作為信訪工作的關鍵因素，工作壓力直接影響到信訪制度的運轉效率。消解信訪工作人員的工作壓力應該著手對信訪制度進行綜合治理，使信訪制度逐漸邁入良性運行的軌道。

關鍵詞：信訪制度 運轉效率 信訪工作人員 工作壓力

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-073-02

2005年頒布的新的《信訪條例》將信訪界定為公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。信訪是公民政治參與和利益表達的制度化途徑，是密切聯系群眾、了解社情民意的一種制度化形式，是政府行政決策民主化、科學化的重要保證。胡錦濤同志指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作,也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。”信訪工作人員作為信訪工作的關鍵因素，工作壓力直接影響到信訪制度的運轉效率。信訪工作人員的壓力問題少有人關注，學術界這方面的文章也相當少。有資料顯示，在美國，因工作壓力而引發的經濟索賠、勞動生產率下降、曠工、健康保險費用上漲以及高血壓、心臟病等直接醫療費用，每年就高達2000億美元。英國的TUC進行了一次調查發現，在關于工作健康與安全方面，有68％的被調查者認為工作壓力是他們及其同事最關心的5件事情之一，且在重要性上排在了“生命危險”之前。關注信訪工作人員的工作壓力，一方面，能讓信訪工作人員更清楚地認識自己的壓力現狀，借助自身努力克服不良影響，在信訪制度工作中發揮出最好的狀態；更重要的是，從信訪工作人員的工作壓力追根溯源，對信訪制度進行有效的綜合治理，逐漸使信訪制度邁入良性運行的軌道，提高信訪制度的運轉效率。

一、信訪工作人員的工作壓力

工作壓力是個體與工作環境相互作用的過程，是個體體驗到使其工作行為受到影響的因素，并使個體主體產生一系列生理、心理及行為反應的系統過程。影響工作壓力的因素主要涉及組織與個人兩方面的因素。從組織層面上看，主要包括工作本身的特點與要求，如工作環境和條件、工作任務量、工作的風險與危險、新技術的應用等；組織角色，主要有角色模糊和角色沖突等；工作關系，主要包含與上下級、同事及服務對象的關系等；職業發展，包括在工作中職務上的降級和升遷。信訪工作人員的工作壓力主要來自四個方面。

1.信訪工作崗位現實要求帶來的壓力。直接選舉、游行示威、媒體輿論、信訪，是民主社會表達民意的四種重要方式，但是在中國現實國情下，前三種方式，或是條件不成熟、正處于建設中，或是尚未取得大范圍的民眾信任，在中國現實國情中作用發揮得并不是很充分。信訪作為民意表達的一種重要渠道，幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門，有俗話說“信訪上管天，下管地，中間管空氣”，信訪制度承載著社會變革轉型矛盾化解及社會穩定的重任。1992年至2004年，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪量呈持續上升趨勢。經過各級各部門的共同努力，2005年，全國信訪總量在持續12年上升后開始下降。據統計，全國縣以上黨政信訪工作機構2005年受理信訪總量同比下降6.5%。2006年1月至10月繼續呈下降趨勢，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪總量同比又下降14.3%。但值得注意的是，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1000萬件（人）次以上的高位運行，如果加上各系統、各部門及縣以下各級機構受理的群眾信訪，數量還要更大。信訪工作人員是化解社會矛盾的一線工作者，現有的工作量已讓他們經常處于滿負荷的工作狀態中。同時，構建和諧社會理念的提出，要求信訪部門盡可能妥善地化解社會矛盾，更增加了信訪部門工作的要求和責任。對某些信訪件的處理稍有不慎，則有可能引起更大的社會矛盾。加之信訪部門所接觸到的信訪件涉及面非常廣，大到國家政策和法律，小到生活瑣事，任何人都不可能在如此多的知識面上都做到精通，正是因為這樣，信訪工作崗位的任務和要求都處在較高水平，這必然會引起信訪工作人員對工作產生緊張感，即產生工作壓力。

2.外部工作歧視的壓力。從理論上講，信訪工作很必要，很重要，但是在現實社會中，或多或少的領導干部和政府工作部門認為信訪就是找“麻煩”，認為信訪人是有礙本地區本部門顯示政績的人，因此也就是“不受歡迎的人”，導致了對信訪工作的心理歧視，信訪工作是鮮有人愛的冷門，信訪工作是“說起來重要，做起來次要，忙起來可以不要”的等外工作，信訪工作者相應的承受著來自上下左右的心理歧視，信訪工作人員的角色沖突在外部的工作歧視下滋生蔓延。

3.工作機制造成的壓力。根據國務院《信訪條例》的規定，信訪的執行主體是“各級人民政府、縣以上各級人民政府所屬部門”，但實際上在我國履行類似職能的機構和部門很多，目前，立法機關和司法機關都設有信訪機構，造成信訪機構龐大而分散，缺乏內在的溝通和協調，信息不共享，有時對一些信訪案件常出現多重受理或相互推諉的現象。信訪機構不能對業務部門的工作進行監督，信訪問題的處理需要先報領導審批，領導批示后，再會同具體業務部門拿出處理方案，然后還要領導審批，專門的信訪部門和信訪工作人員則負責信訪信息上下左右的轉送，主要的作用還是溝通和疏導，提出的處理意見有關部門或者辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問題無法解決，有信訪工作人員認為信訪部門是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”，信訪問題的實際解決率只是3％。信訪工作人員在這種運行機制下的處境非常尷尬，對角色的認知非常模糊。

4.相關法律法規有限支撐的壓力。我國現在指導、協調信訪工作的法律、法規只有一個《信訪條例》，與原《信訪條例》相比，責任結構更加嚴密，立法技術更加成熟，但是缺乏實際操作性。在這樣的前提下，地方規定的實施細則或條例，也必然缺少相關的規定，這就必然造成“條例”、“細則”等對信訪工作的規范力下降。一個擔負重要職能、任務的機構，卻缺乏相應法律法規的支撐和規范，信訪工作人員在處置問題時無所適從的壓力就在所難免了。

二、綜合治理，提高信訪制度的運轉效率

信訪制度的存廢問題學界和實務界早有爭論，但既然信訪制度現實地存在著，且依然發揮著它特有的作用，如2006年全國紀檢監察機關查處的各種腐敗案件中，有46.2%來源于信訪舉報，信訪制度就有必要通過綜合治理逐漸消解諸多影響工作開展的壓力，讓信訪制度步入良性運行的軌道。

1.對信訪工作人員個體而言。首先，信訪機構要在選人上嚴把關口，信訪工作的質量取決于信訪工作人員的素質，信訪工作人員特別是接待和辦案人員必須具備一定的法學專業知識，瑞典的行政監察專員大多為法官和律師；菲律賓監察專員須有10年或10年以上的司法或律師經歷。由法律專業人士充任司法救濟之外的信訪機構工作人員，一則可以確保救濟工作在法治的框架內進行，使信訪制度的存在及運行不去挑戰或破壞現有司法體系，保持行政與立法、司法權力之間的相互制約和平衡關系。二則可以在工作中充分運用其專業知識，向信訪人分析其所訪內容的合理性和合法性，使有理信訪得到處理，無理、無效信訪得以避免。除法律知識外，信訪工作人員還需掌握一定的心理學、社會學、自然科學特別是計算機信息處理能力等綜合知識，以自身優良的綜合業務素質，提高信訪工作的整體質量和水平。要增加對信訪工作人員進行知識更新的培訓機會，使其知識的更新速度能跟上不斷變化的工作需要。要關注信訪工作人員的心理健康狀況，適時地對他們進行心理疏導和幫助。其次信訪工作人員自身可采取的應對工作壓力的主要措施包括除積極參加部門組織的培訓外，還需在日常生活中不斷積累知識，以滿足工作需要。注意通過業余活動等方式調節自己的情緒，不讓壞情緒惡性循環。盡量不把工作中的情緒帶到生活中。培養對所從事工作的熱愛和興趣，提升工作修養，努力做到干一行愛一行。

2.對工作機制而言。針對機構臃腫、管制協調能力有限、互相推諉的信訪格局，有學者提出構建大信訪格局的建議，認為應當建立一個集中處理各類信訪事項的信訪機構,但這種一攬子改革方案違反了憲政體制的劃分和國家權力的分工。在我國的憲政體制中，人大、政府、法院和檢察院有著不同的職責分工，他們分別行使最高國家權力（如立法權等）、行政權、審判權和檢察權，形成各自相對封閉的權力運行空間。尤其是“一府兩院”這三個最容易引發信訪問題的機關，彼此平行，互不隸屬。按照權力分工的法治原則，政府當然無權領導法院、檢察院的信訪機構，反之亦然；人大雖然是權力機關，但其同樣不能領導其他機關的信訪工作。既要遵循權力運行法定規則，又要使群眾的信訪事項能夠通過信訪機構獲得相應解決，是信訪改革的必然方向。十七大提出要“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，信訪是行使上述基本權利的重要方式。當行政救濟和司法救濟失靈時，信訪更顯重要。此時，單憑行政機關或司法機關自身的力量，往往無法妥善解決信訪問題，需要更高層級的權力機關介入，這就是人大及其常委會。但是，信訪又不能脫離行政救濟和司法救濟，成為一種獨立的救濟手段，否則有違法治原則，造成國家權力運行的無序化。可以將人大（包括人大常委會及人大信訪機構）作為整個信訪工作機制的核心，督促、協調行政、審判和檢察機關解決信訪問題，除對單個信訪事件的督辦外，人大更應當建章立制，對信訪工作進行整體指導和宏觀監督，發揮整合各國家機關力量的核心作用。對于涉及范圍跨系統、跨地域的信訪事項，人大的協調、督促作用更為關鍵。但是，人大又絕不能當“收發室”，而應根據憲法和法律的授權，對一府兩院信訪事項的辦理進行協調和督促，并要求其報告結果，否則即可運用聽取和審議專項工作報告、詢問和質詢、特定問題調查，甚至罷免等法律手段，要求責任人承擔政治責任，對于觸犯刑法的，還應當移送有權機關追究其刑事責任。

3.對法律支撐而言。目前我國沒有統一的《信訪法》，而只有國務院的信訪條例和某些部門的信訪規范，信訪制度的規范依據層次也較低，這是遠遠不能達到信訪制度設置目的的，我們必須將其納入法律化的軌道，盡快制定《信訪法》，明確信訪機構的法律地位、權限、信訪的程序、法律責任。要將信訪案件的受理、處理、終結等一般過程以法律的形式規定下來，程序的隨意性使信訪工作的合法性和公正性易受質疑，易讓人認為現行的信訪處理機制本身是“人治”的產物。還要特別強化法律責任，信訪工作責任制應主要規范責任主體、責任內容、失職瀆職行為標準、責任形式；責任追究制應主要規范失職瀆職責任的追究主體、失職瀆職的認定程序、失職瀆職責任的執行等。工作責任制的存在是責任追究制的前提,責任追究制的建立才能保障工作責任制的落實。信訪工作責任追究制應是法律責任中最重要的一項內容,如果我們僅僅規定了信訪工作責任,而沒有規定信訪工作責任追究，則其責任的落實最終會成為一句空話。只有以程序制度保障實體制度的實現，以責任追究制的建立保障工作責任制的落實，才能切實保障《信訪法》立法目的得以實現。

4.綜合使用社會資源，減小信訪壓力。一要建立科學和民主的決策機制，減少可能產生的信訪問題。當前絕大多數的信訪屬于經濟利益訴求，上訪人多為經濟改革的利益受損者，是政策效益輻射的邊緣群體，是社會發展中的弱勢階層。地方黨委、政府在制定和執行政策，尤其是在做出事關管轄區內大多數人利益的重大決策時,一定要科學、民主，反復論證，謹慎而行，最大程度地增進政策效益，縮小因政策實施造成利益受損人員的范圍。在推行改革時，必須考慮對利益受損人員的合理補償問題和對生活困難人員的妥善安置問題，以維護社會的穩定。二要推進司法制度的改革，樹立司法權威。信訪具有便捷、經濟等優勢，這使得信訪成為當前群眾首選的行政救濟方式，造成信訪總量居高不下，信訪部門負擔過重。因此，要加大普法教育，做好法制宣傳，強化群眾的法制意識，要降低司法救濟和其他行政救濟的門檻，提高救濟效率，及時地向群眾提供法律援助和支持，拓寬維護群眾權益的渠道和途徑，適度分流現實性的信訪問題，減輕信訪工作的負擔和壓力。當前我國的法治相對薄弱和不完善，法治精神還沒徹底深入人心，司法救濟途徑的功效性還沒充分發揮出來，但隨著我國社會的發展和現代法治的進步，公民權利的救濟途徑必然走向規范的、程序的、法治的路徑，要逐步確立司法對公民權利救濟的權威性，樹立司法的最終裁判權威。三要建立現代民意表達機制和現代新聞制度，引導媒體正確地履行監督職責，發揮媒體表達民意的重要作用。四要大力發展網絡信訪，建立全國信訪信息系統，為普通公民提供更加方便、低成本、快捷的監督渠道。當前，群眾信訪的形式呈現為多樣性，有書信、走訪、電話、傳真、電子郵件等，但主要的還是書信和走訪兩種形式。從最近對書信和走訪兩種形式的統計數據看，在全國，群眾采取書信形式信訪的約占25%，采取走訪形式信訪的約占75%。大力發展網絡信訪，建立全國信訪信息系統，一來可以大大減輕集體上訪所帶來的大量人員進京的壓力；二來可以保持信訪相對于其他救濟制度的最大優點——成本低廉、立案便捷，實現信訪的低成本；三來可以打破地方對上訪信息的壟斷，從而使得下情得以快速上達。此外，還要堅持以理論創新為突破點，不斷探索信訪工作規律，掌握信訪工作主動權、從容應對復雜局面，從源頭上預防和化解矛盾。

參考文獻：

1.張錫杰.黨的群眾路線與新形勢下的信訪工作[J].理論前沿,2007(6)

2.舒曉兵.管理人員工作壓力源及其影響[J].管理世界,2005(8)

3.參照王學松，劉明朝.論工作壓力管理[J].湖北社會科學,2006(3)

4.中央黨校進修一班第40期A班社會發展方向第三課題組.從信訪工作中存在的突出問題看和諧社會建設的難點重點[J].中國黨政干部論壇,2007(3)

5.嚴明清，李廣平.關于建立和完善有效化解社會沖突的地方信訪工作制度[J].江漢論壇,2005(12)

6.我國去年反腐倡廉工作取得新成效.人民日報[N],2007.02.14

7.楊親輝.行政監察專員制度比較研究[J].人大研究,2008(1)

8.易虹，萬紹文.憲政視野下的信訪制度及其改革[J].甘肅社會科學,2007(6)

（作者單位：四川文理學院紀委 四川達州 635000）

（責編：芝榮）