中國農業補貼制度與農業經濟安全

趙學清　吉田慶子

摘要：農業是關系一國經濟命脈的基礎產業，農業經濟安全與國家整體利益緊密相關。而農業補貼是一國政府對本國農業扶持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，不論從農業補貼制度的法理依據、價值目標，還是從其在利益平衡中所發揮的各種機制來看，都蘊含著維護農業經濟安全的內在要求，并且發揮著至關重要的作用。本文從農業經濟安全的視角，剖析中國農業補貼制度，并提出相關重構建議。

關鍵詞：農業；補貼；經濟安全；制度

中圖分類號：F12文獻標識碼：A文章編號：1007—5194—0082—04

一、中國的農產品補貼制度與農業經濟安全

農業補貼是一國政府對本國農業扶持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和農產品貿易進行的轉移支付，其目的是保證本國糧食安全、維護農產品價格穩定和保障農民收益。

在建設社會主義新農村的大背景下，中國農業補貼制度的價值取向基于宏觀意義之視角，即對關系國民經濟命脈的根基產業——農業進行支持和保護，以保障糧食安全、維護農村社會穩定，最終達到社會整體利益的實現；而立足于微觀角度，則是對從事農業生產的農民的增量利益起導向保護作用。農民作為市場經濟中的微觀個體，由于農業自身的弱質性使其難以實現生產主體的增量利益，在經濟上一直處于積貧積弱的地位。而農業補貼作為國家支持和保護農業的一項政策工具，是農民權益保護在制度層面的表達，它通過對農業的實質性投入和支持，以利益驅動的形式激發農民從事農業生產的積極性，提高農業生產的效率，進而促進農業增量利益的產生，有效實現和保護廣大農民的利益。

在當下的中國，農民作為一個龐大的弱勢群體，保護其利益實現的意義絕不僅限于微觀個體之利益的實現，而是關乎中國時代性困境——“三農”問題的解決。顯然，“三農”問題的困境事實上是農民生存與發展的困境，“三農”問題關鍵是農民問題，而農民問題的核心是農民利益問題，農民利益主要就是農民生存利益和發展利益，必然需要通過相關利益機制的建構和完善來保障和促進農民的生存與發展權益。農業補貼作為向內傾斜農村公共財政，在農民生存權和發展權的維護上具有至關重要的作用。通過農業補貼來改善農業、農村發展資源瓶頸，農業的穩步發展也就為農民生存權和發展權的實現創造了現實基礎，最終推動農民生存權和發展權的實現。為此，最大程度體現和保護農民的利益應成為中國農業補貼制度最為重要的價值目標之一。

后工業時代的經濟風險，實為宏觀經濟風險，往往非由個體，而是由于市場自身的天然缺陷、政府失靈以及一些國際國內的政治、經濟、社會等宏觀性因素所導致。農業經濟安全理念正是以宏觀經濟風險的客觀存在為基礎，表達了對關系一國經濟命脈的根基產業——農業的關注，主要指農業不受內外因素變化的影響，而保持在國民經濟中的基礎產業地位且可持續發展的狀態。

當前，影響中國農業經濟安全的因素主要有：(1)自然環境對農業的危險和威脅。(2)一國農業的比較優勢和對各種農業經濟風險的規避能力。(3)農業基礎穩固，農業穩健、持續增長，在國際上的競爭力。(4)農業對內外部的沖擊和擾動的承受、消化和動態調整能力，以及保障農民、農業組織、農業經濟整體經濟利益的能力。主要指國家對農業宏觀調控能力(在中短期內通過財政政策調節總需求和總供給熨平農業經濟波動)、農村市場對外部沖擊的吸納消化能力，法律、經濟、組織體制與國際接軌程度和保障農民、農業組織、經濟整體利益的能力，以及產業動態調整應付經濟安全問題的能力。(5)農業戰略資源(如糧食)的保障。

二、中國農業補貼制度的現實瓶頸

根據中國農業補貼制度的價值目標，若要實現對不同利益訴求的有效平衡就需要建立起一個完善的利益平衡機制。但縱觀中國現有的農業補貼體系卻難以實現這個目標，主要表現在以下幾個方面。

首先，利益來源機制單一。中國尚缺乏引導社會團體、組織和企業等參與農業補貼的機制，補貼幾乎由國家財政一方承擔，資金來源單一，補貼的力度明顯不足。并且，目前中國農業財政支出實行分塊管理，有限的資金不能形成合力。農業補貼政策在實施中涉及財政、農業、外經貿、糧食、民政和銀行等部門，政出多門，協調困難，交易成本高。具體來看，據農業部產業政策與法規司的數據統計，中國對屬于“綠箱”政策性質的補貼支出占農業總產值的比例很低，屬于“黃箱”政策補貼范圍的農業補貼支出占農業生產總值的比例為1.23％，離WTO要求中國的8.5％國內支持微量允許標準有較大差距。在WTO規則的11種綠箱政策中，中國使用的綠箱政策僅有6種(政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內糧食援助、自然災害救助、生態環境保護和地區發展援助)。在中國已經實行的6項綠箱政策中，農業教育、農業技術掛鉤的農民直接收入補貼政策、農業保險補貼、結構調整補貼等在中國目前的農業政策體系中還有欠缺，而這些補貼正是提高農業綜合生產能力、提高農民收入的關鍵所在。在黃箱政策方面。由于長期以來一直實行農業支持工業發展的產業政策，國家宏觀政策向工業和農產品消費者傾斜，政府對農業征稅，不僅不能給農民以價格支持，反而以低于國際市場的干預價格，拿走了本應屬于農民的利益，一定程度上挫傷了農民的生產積極性。WFO的綠箱政策和黃箱政策的合理運用仍是中國農業補貼制度的軟肋。中國在農業補貼政策上的態度仍有待轉變，財政支持的力度亟需進一步加大，應積極采取措施拓寬補貼資金的來源渠道，充分利用“黃箱”補貼的空間，用好“綠箱”政策，以保證農業補貼源源不斷地快速產生。

其次，利益分配機制失衡。目前中國農業補貼的結構失衡，缺乏科學性，導致了補貼利益分配不合理，從而直接影響了補貼的實際效果及其作用的發揮。中國大量補貼用于彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等流通領域。對于農民的脫鉤直接補貼、農業教育、農業技術推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構等方面補貼很少，而這些方面卻正是改造傳統農業、增強農業發展后勁的關鍵所在，也是使農業產生和農民獲得更多增量利益的要求。而發達國家的經驗表明，流通領域支持措施的補貼效率一直較低。同時，監督機制不健全也造成了資金流失。在宏觀上表現為國家缺乏對補貼資金到位狀況的監督保障。國家財政對農業的補貼和投入往往有30％不能及時到位或根本不能到位，被短期或長期移作他用。在微觀上表現為財政缺乏對農業補貼立項預算、審核和效益跟蹤管理。

最后，利益保障機制缺位。農業作為一個弱質性、低效益、高風險的產業，尤其在加入WTO以后以及中國農業外部環境不斷惡化的條件下，農業生產面臨著更多自然和非自然性的風險，農民所賴以生存的經濟基礎正面臨著前所未有的挑戰。而在中

國當前的農業補貼制度中，農業保險的補貼制度仍然缺失，從而使農業風險無法得到有效規避。

三、中國農業經濟安全面臨的新挑戰

在經濟全球化背景下，尤其是中國加入WTO以后，中國農業經濟安全面臨以下挑戰。

首先，農產品關稅下調，國外農產品大量進入，將危急中國糧食安全。根據加入WTO承諾，中國農產品進口關稅將從22.5％下降到17.5％。目前，農產品關稅已降至17％。而根據《中美農業合作協議》，將撤消長期實施的對美國西北部各州小麥進口的禁令。同時，美國的牛肉、柑橘、玉米等農產品也將進入中國。除美國外，我們還將面臨對歐盟各農業強國的市場開放問題。因此，中國農業必將面臨一場激烈競爭和嚴峻考驗。近10年來，中國農產品尤其是糧食的生產成本以年平均10％的速度遞增，中國農產品已不具備商業競爭優勢。發達國家對出口的大宗農產品仍維持較高的出口補貼，這使得大宗農產品在出口方面將占據很大的優勢。中國在承諾取消農產品出口補貼后，一段時間里中國農產品將處于被動競爭處境，一些有優勢的出口產品競爭力可能會下降。加入WTO后，面臨進口沖擊的農產品主要有小麥、玉米、稻谷、大豆、棉花、植物油等。近年來，農產品在總量上供大于求，糧棉等主要農產品價格下跌，庫存量大。據有關專家預測，約有50％的農產品將面臨較大的沖擊，這對一些大宗農產品主要產區及農民將會產生不利影響。

其次，宏觀調控難度加大。中國過去一直對糧食進口控制較嚴，加入WTO后降低了政府在農產品進出口貿易中的宏觀調控能力，其調控的方式和手段受到了限制。一是政府利用關稅、配額等手段控制農產品進出口貿易的空間變小，利用技術壁壘限制進口的空間也很有限。二是農產品進出口貿易將逐步受市場機制調節。一方面，國營外貿企業將成為自負盈虧的經濟實體，它們在經營中必將考慮自身的經濟利益，政府只能在宏觀上調控和把握農產品進出口貿易。另一方面，根據中國同美國達成的中美農業合作協議規定：每年進口糧食配額中將有一部分分配給私營企業使用，即由它們按照市場規則組織進口，并且要逐年增加。三是美國把中國視為非市場經濟國家，在談判中加上了很多附加條款。在WTO成員國中，關稅配額執行率并不高，一般也沒有誰去認真追究。而對中國在關稅配額管理中增加了再分配、發放時間限定和懲罰性措施等限制條款。《農業協議》規定，每年9月份要向世貿組織報告關稅配額執行情況，如完不成，則頂抵下年關稅配額指標。

再次，增加農民收入難。加入WTO后對中國農民的就業和收入將會有一定程度的沖擊。一方面，隨著農產品市場的逐步擴大開放，進口農產品將擠占中國農產品的一部分市場，將會使農產品“出售難”的問題更加突出，致使農民增產不增收。按目前的國際市場價格，進口這些商品有利可圖，進口量會有相當一部分變成現實。如果我們承諾的關稅配額量全部變為現實進口，相當于農作物面積減少1.1億畝，約占5％，將影響1600萬農民就業。另一方面，國內農產品的價格回升將受到國際市場的制約。這些因素可能會使一部分農民失業，勢必造成一定的社會不安。

四、構建農業補貼制度維護中國農業經濟安全

在經濟全球化的背景下，農業補貼制度無疑成為防控農業風險，維護農業經濟安全的一項重要法律制度。盡管影響農業經濟安全的因素繁多，涉及范圍相當廣泛，農業經濟安全目標的實現需要一整套完善的制度體系的相互配合與協調，僅僅依靠某種制度或政策是絕不可能實現的，但作為該體系的重要組成部分，農業補貼制度的存在依據、價值追求以及在利益平衡過程中所發揮的各項機制都與農業經濟安全的目標高度契合。農業補貼制度作為一種平衡利益的機制存在，以改變農業的弱勢地位、保障農民合法權益等為目標，這本身就是對農業經濟安全最有效的維護。對多元化的農業補貼利益來源機制將會大大提高農業補貼的力度，更好地落實工業反哺農業的戰略，使處于基礎性地位但同時又是弱勢產業的農業得到應有的支持。合理均衡的農業補貼利益分配機制能夠使有限的資金最大程度發揮補貼效率，不僅使農業生產者直接受益獲利，還能夠增強農業的可持續發展能力。完善的農業補貼利益保障機制可以使面臨著更多的自然和非自然性的風險的農業擁有更加強大的抵御風險的能力。毫無疑問，農業補貼制度在利益平衡中所扮演的角色也同樣在維護農業經濟安全方面起著至關重要的作用。，

據此，從一定意義上說，農業補貼制度其實就是一種極為重要的維護國家農業經濟安全的制度，但同時，農業補貼制度也是促進農業增長和發展的制度。事實上，農業經濟安全與農業的發展是密不可分的。因為我們說的安全是農業作為一介整體保持可持續發展中的安全；同樣，農業發展是在安全前提下的發展，而不是不顧安全、不計后果的盲目增長與發展。因此，我們在研究農業經濟安全問題時，切不可忘記發展的目標。而農業補貼制度將促進農業發展和維護農業安全統一成為一體。

針對中國農業補貼制度的運行現狀及其折射出的制度缺陷，農業補貼制度的發展進路應以建構良性的利益平衡機制為主線，從補貼的來源、分配、和保障等方面進行制度健全和完善。

(一)構建多元化的農業補貼來源體制

僅僅依靠財政補貼將難以支撐整個農業，而使財政補貼和銀行信貸支持相結合，建立新的糧食生產補貼制度也許是一條值得探索的途徑。美國2002年5月新農業法中的“貸款差額補貼”值得借鑒。貸款差額補貼是政府預先規定各農產品的“借貸率”(相當于最低保護價)，參與這一計劃的農民，在播種前，可用未來的作物產量為抵押品，按政府規定的借貸率申請貸款；農作物收獲后，當市場價格高于借貸率時，農民可按市場價格銷售農產品，償還按借貸率借的貸款，賺取所得利潤；當市場價格低于借貸率時，農民可以在銷售農產品后，再按照低于借貸率的市場價格償還當初借出的銷售貸款。市場價格低于借貸率的部分就是政府向農民提供的直接補貼。貸款差額補貼能夠有效地填補農產品價格(包括國際市場價格)與農民種糧成本加收益之間的差額，切實保護農民利益。

(二)構建均衡的農業補貼分配體制

逐步將糧食流通環節的補貼轉化為對農民和農業的直接補貼，這是“黃箱”轉化為“綠箱”補貼的一條可行的路徑，符合國際農業補貼的調整趨勢。作為一項農業政策改革，直接收入補貼之所以在近年為許多國家奉行，主要是因為直接收入補貼效率更高，更有利于環境保護目標的實現和增加透明度。同時，也應當加大農業科技投入。目前，中國的農業。科技投入太低，這與中國的農業大國地位極不相稱。同時，還要重視農業科技推廣應用的力度。中國技術進步對農業的貢獻率約為40％，而發達國家一般達到70％～80％。這反映了科學研究和技術推廣對農業生產需求的適應度較差，農業技術科研在一

定程度上偏離了市場需求的方向，形成了大量無效供給。因此，應逐步改善農業科技投入與農業發展不相適應的局面，在加大農業科技投入的同時，注重農業科技成果的推廣應用。再者，加強補貼的集中性和針對性，集中利用有限的資金也將大大提高補貼效率。這主要是指對關系到國計民生的糧、棉、油等重點農產品的支持措施和支持力度，在進行農業結構調整時，應集中有限的財政性資金，強化對糧、棉、油等重點農產品的支撐。

(三)構建完善的農業補貼保障體制

首先，應當建立有效的糧食安全保障體系。糧食儲備是一種基本的農業政策，是維護糧食安全和應對市場風險的重要手段。包括以下三個方面：第一，糧食儲備量保持在必要的數量內；第二，應該重視政府儲備的市場化；第三，應大力加強糧食的商業儲備和農戶儲備，這也是世界糧食儲備發展的趨勢。將一部分儲備轉由社會負擔，有利于調動非政府部門的儲備能力和積極性，解決由政府儲備產生收儲質量不高、儲備成本大、效率低的問題。

其次，建立農業保險制度和保險體系。通過風險保障實現對農業的保護，使得農業保險提升為收益保險，取代災害救濟和價格補貼，是當今農業政策的重要走向和內容。可從政策性保險人手，向農業生產提供保險，并由各級財政設立災害保險補助金，對農業保險提供保費補貼。逐步擴大農業保險范圍，增加險種。還應建立農業收入保險制度，使之成為保證農業生產者最低收入水平的保障手段。

再次，完善農產品出口信貸制度。一是逐步完善政府對農產品出口信貸的管理體制。政府應明確規定各出口信貸指導和監督機構(財政部、商務部及中國人民銀行等)的職責，合理分工，應明確一個部門作為農產品出口信貸的主管部門，各出口信貸機構對該主管部門負責，避免出口信貸秩序混亂。二是建立農產品專項出口信貸或擔保制度，重點培育一批規模大、效益好、帶動能力強的農產品出口企業，增強其風險防范能力，改變出口信貸缺乏的局面。對符合信貸條件的農產品出口生產者和出口企業直接提供政府貸款或有政府貼息的優惠貸款，并根據出口情況，確定不同時期提供優惠貸款的科目。三是建立和完善以出口信貸和出口信用保險為重點-一的農產品出口金融支持體系，推動出口信用保險與出口融資業務緊密結合。美國、歐盟等國家的經驗表明，非農產品的出口信貸尚且需要以國家財力的大量投入為基礎，而農產品的特殊性更決定其出口信貸必然以國家財政的大量投入為前提。在WTO允許的范圍內，建立和完善相關農產品出口金融支持體系、不斷增加對農產品出口信貸的支持應該是當前的首要任務。

(四)建立和完善包括農業補貼在內的農業支持法律體系，實行農業補貼法制化管理

針對中國目前農業補貼政策目標短期化、補貼方式模糊不清、補貼對象和補貼數額隨意性大、補貼管理體制運行不暢，影響補貼效果的問題，應建立和完善包括農業補貼在內的農業支持法律體系，實行農業補貼法制化管理。為此，應抓緊制定《農業補貼條例》，研究制定在WTO規則框架下的《農業保險法》、《農業災害救助條例》、《貧困地區援助條例》、《農民專業合作經濟組織法》和《農產品行業協會管理辦法》等法律法規，健全農業支持法律體系。

責任編輯：陳劍