論農村集體土地流轉及利益協調問題

董　剛　丁新正

摘要：2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該《決定》對加快推進社會主義新農村建設、大力推動城鄉統籌中集體土地流轉和農民權益保障問題做出了新的規定。2007年6月7日國務院批準設立的成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區配套改革的重點領域和關鍵環節之一就是如何解決城鄉分立的土地制度特別是該制度下農地流轉中各方利益協調問題。而農地制度改革的深層問題之一就是如何使農民利用自己的土地財產權實現更大的價值，如何讓農民以土地的權益參與工業化和城鎮化并從中獲得更大的實惠，這是創新農村土地流轉制度的根本目標和價值取向。

關鍵詞：統籌城鄉；農地流轉；利益協調

中圖分類號：F303.4文獻標識碼：A文章編號：1007—5194(2009)01—0087—05

統籌城鄉綜合配套改革的重點領域和關鍵環節之一就是如何解決城鄉分立的土地制度特別是該制度下農地流轉中各方利益協調問題。而農地制度改革的深層問題之一就是如何使農民利用自己的土地財產權實現更大的價值，如何讓農民以土地的權益參與工業化和城鎮化并從中獲得更大的實惠，這是創新農村土地流轉制度的根本目標和價值取向。…本文以成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區實踐中幾種典型的農地流轉模式和政府主導下成立的交易平臺為實證對象，試圖解析我國農村集體土地流轉及利益協調問題。

一、成渝兩地的農地流轉實踐

(一)幾種農地流轉模式

1長壽麒麟村的“股權+紅利+工資”模式。

重慶市長壽區石堰鎮麒麟村一直以來均是傳統農業生產區域，農業生產基本以單家獨戶經營方式種植水稻、玉米、小麥等。澳門恒河集團擬在該村發展晚熟優質雜柑。但是傳統的一家一戶分散種植的生產經營模式根本不能適應現代生產的需要。面對產業發展與傳統生產方式不可調和的矛盾，在區委、區政府的引導下，重慶宗勝果品有限公司應運而生。宗勝公司是長壽區石堰鎮麒麟村五個村民小組共508家農戶在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財產共有、決策共定、風險共擔、盈利共分、充分自愿的前提下組織起來的股份制合作經濟實體。2006年3月成立時注冊資本362.03萬元，實收資本278.42萬元，其中：農村土地承包經營權評估作價253.42萬元(承包經營期20年7個月，每畝每年250元)。公司由農民推選股東代表25人，民主選舉董事會5人，監事會3人。公司在籌備時還定下了統一經營的基調，成立后便統一購買了化肥、農藥等物料以及各種種子。

“龍頭+公司+農戶”的經營管理模式，使龍頭企業、果品公司和廣大農戶形成了緊密的經濟利益共同體。果品公司，完全按企業化管理，市場化運作，生產標準化果品，直供擁有市場網絡的龍頭企業；而龍頭企業有了穩定的果品原料基地，克服了過去千家萬戶分散種植、分戶管理、各自為政的傳統“小農經濟”的弊端，順應了市場經濟發展的需求，最大限度地降低和分散市場風險、自然風險，降低生產和交易成本。同時也更有利于加速農業科技成果的轉化、先進農業技術的普及和優良品種的推廣，從而實現規模化種植、標準化管理和企業化經營，保障農戶通過股金分紅和果園管理的工資酬勞穩定收入來源，不斷增加收益。麒麟村通過股份制合作經營管理模式運作，果園的柑橘長勢明顯超過分戶管理的果園，廣大果農觸動很大，紛紛要求入股加入公司。

2九龍坡區的“住房換宅基地、社會保障換集體土地承包地”模式。

位于重慶主城的九龍坡區，目前正在探索用“住房換宅基地、社會保障換承包地”的辦法，使農民“從土地上解放出來”。九龍坡是重慶傳統的工業發達區域，經濟總量連續四年居重慶市40個區縣之首。統計資料顯示，至2006底，該區戶籍人口79萬，農業人口占31％，約為23萬。

九龍坡區已完成《城鄉統籌發展綜合改革先行示范總體方案》，作為先行試點的西彭鎮將實施的“住房換宅基地”試點方案，與城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。其思路是，拿出原農村宅基地的20％左右，集中興建新型農村社區，騰出的80％左右復墾為耕地，其土地指標，則置換為本鎮城市部分的建設用地。集中農村的宅基地，可以緩解城區用地指標的緊張，同時，農民集中居住，有利于基礎設施的統一建設，每戶農民基本上不花錢就可以置換一套80平方米左右的小區房。與此同步進行的，是解決農民承包土地流轉的問題，實現土地資源的最佳配置。

九龍坡區的農村，地處重慶大都市圈內，屬于重慶主城的郊區，地價昂貴；同時，又存在耕地被閑置浪費的現象。在農民心目中土地有社會保障的作用，因此，大部分農民都不愿放棄土地。在此背景下，該區嘗試推行兩種土地流轉方式：

第一種，以土地承包權出租。按種植稻谷每畝平均產量折算約1000元／畝的金額，收取租金。流轉以自愿為原則。其目的是將農民從土地中解放出來，他們可在附近的農業園區或城鎮企業打工，以其身后的企業為依托，來解決社保問題，并享有固定土地收益，實現持續增收。

第二種，以社會保障置換土地。九龍坡區已頒布相應政策，即凡擁有穩定的非農收入來源，又自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權的，就可以申報為九龍城鎮居民戶口，并在子女入學、就業扶持、養老保險、醫療保險、生活保障等方面與城鎮居民享有同等待遇。

目前，九龍坡區在3個試點鎮的鎮村一級都設立了土地流轉站，農民將土地租賃給村，再由村流轉至鎮或工業園區。九龍坡的試點方案強調以工業化本身作為解決城鄉矛盾的動力。該區試點的意義在于，探索如何在城市化過程中，保護農民的利益。因此，對農村進行產業規劃至關重要，否則，城市的工商資本進來，很難與之進行對接。土地流轉最終是要解決產業化問題，從而增強地方和農民的財力，否則，城鄉統籌只是一個“烏托邦”。但專家擔心的是，選擇九龍坡這樣城市化很高的地方，是否對全市具有復制意義，因為廣大的邊遠區縣，光是發展產業這一點就很困難。

3成都邛崍模式——農民分享土地流轉的收益。

“成都邛崍模式——農民分享土地流轉收益”被《中國改革》雜志編輯部評為2007年中國“十大改革探索”之一，并列第三位。專家評論說，以邛崍市的湯營、仁壽等為代表的“邛崍模式”被升華到2007年中國經濟體制改革十大探索的高度，是對四川省成都邛崍市改革經驗的肯定。

何謂“邛崍模式”?即土地股份量化，農民成為股東，分享土地流轉收益。自2005年11月邛崍市羊安鎮湯營村組建了湯營農業股份有限公司(下稱湯營公司)以來，公司運行兩年，村民人均年收入高出了該鎮平均水平1000多元錢，農戶年收入從4000多元漲到了近6000元。湯營村實施了“早春紅玉”西瓜規范化種植、苦瓜新品種試驗推廣、大棚

食用菌種植、優質糧油基地、出欄生豬等多個項目。入股農民去年初首次獲得分紅，726名村民股東去年底從湯營公司領取了紅燦燦的股權證。這標志著邛崍湯營公司正式確認村民以土地承包經營權入股的股東身份，對湯營模式經營土地進行了股份量化。湯營村擁有的農戶土地、集體土地90％以上已經入股湯營公司，目前發放的股權證涉及湯營公司已經流轉給業主并產生經濟效益的2070畝土地。對村民入股土地進行股份量化，并予以股權證的形式確認，為今后擴大經營規模奠定基礎。作為以規模集中經營土地為主業的湯營公司，在將來本村的發展空間有限時，湯營公司還有意走出羊安鎮，以項目為支撐參與周邊鄉鎮的土地經營。

(二)重慶農村土地交易平臺的運作實踐

1交易平臺的搭建。

2008年12月4日，籌劃已久的重慶農村土地交易所掛牌。作為全國第一家農村土地交易所，重慶農村土地交易所是一家注冊資金5000萬元，由市政府全額出資的副局級事業單位。交易所將按現代企業管理模式運營，其職能是建立農村土地交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。重慶市常務副市長黃奇帆表示，重慶農村土地交易所成立的重要意義和作用在于：一是促進城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，確保城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少。二是促進城市反哺農村、發達地區支持落后地區。三是促進農村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農民的占有、使用和收益等權利。四是促進城鄉要素市場活躍，完善城鄉現代市場體系。

重慶市還專門成立了一個農村土地交易所監督管理委員會，交易所在這個委員會領導下開展工作，并接受國土、農業、林業、水利、財政、稅務、審計部機構的監督和指導。為了規范土地交易所的運作，重慶市政府頒布了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發[2008]127)，已于2008年12月1日起實施。

2運作實踐。

剛剛成立的重慶農村土地交易所舉行了首場地票交易會。兩宗地票拍賣取得了圓滿成功。其中，08001號地票300畝指標由民營企業重慶玉豪龍實業(集團)有限公司以2560萬元成功競得，高出起拍價1280萬元，增幅達100％。08002號地票800畝指標由國有企業重慶市城市建設投資公司以6420萬元成功競得，高出起拍價1833萬元，增幅達40％。兩宗地票的成功交易意味著將支持農村1100畝廢棄地的復墾。

二、成渝兩地的農地流轉實踐的評價

(一)對上述幾種農地流轉模式評價

作為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區，成渝兩地其本著“先試先行”的改革思想，就怎樣既加快土地流轉，又在不違背國家法律法規的前提下進行大膽探索。農地入股在重慶市已經名正言順，這種原本模糊的土地流轉形式也得到了政府支持。在渝的浙商已斥資1億元組建專門投資公司，要嘗鮮“農民土地入股”，在九龍坡區白市驛鎮建立3000畝食品工業園區。該園區將嘗試農民以土地入股企業的試驗，利用浙商的資本和資源，讓農民一方面憑著土地成為園區的股東，又通過就業成為園區的員工。該合作項目選擇了九龍坡白市驛鎮的一個村，計劃在那里建立一個食品加工基地。除此之外，投資公司還將發展第三產業，以及科技農業、旅游農業等方面的項目。2007年6月重慶市已批準九龍坡區為該市首個統籌城鄉綜合配套改革先行示范區，率先啟動改革。

在農地人股方面率先吃螃蟹的重慶長壽區石堰鎮麒麟村還希望走得更遠。石堰鎮希望，在保證耕地面積總量和性質不變的前提下，把全村3880多畝耕地聚攏起來，使土地發揮最大的產能。他們還計劃統一修蓋樓房、超市、衛生所、幼兒園，過著與城里人一樣的生活。統一修蓋樓房的好處在于：如果將現在分散在全村30多個居民點的1320戶人家集中居住，換出來的宅基地至少有2000多畝，這對于已經明白“土地也能生錢”郊區村民而言，無疑具有巨大的誘惑力。

但是，上述幾種土地流轉模式在客觀上存在的風險也無法回避：

第一，土地承包經營權有失去的風險。農地入股的試驗給農民帶來了實惠，但其中可能存在的風險也無法回避。因為“入股”是一種投資行為，既然農民是股東，就肯定存在風險。從民法上講，從村民入股的那一天起，他們的土地承包經營權就已經轉讓了，就已經和公司一道承擔風險。如果公司經營不善，農民想退股怎么辦?按照《公司法》的規定，股份不能退只能轉讓。如果公司倒閉，按照《破產法》的規定，債務人必須用現行所有財產清償所有債務。這也就意味著，作為股東的農民，土地承包經營權就永遠地失去了。因為，萬一公司經營不善或者破產，最后還是得由政府埋單。幸運的是，一些地方政府正在努力加強對風險的防范。在推廣麒麟村模式的同時，重慶市長壽區石碣鎮正在醞釀向這些以農地入股成立的公司派遣“財務總監”，以期加強監管。等到公司運行順暢后，政府再撤回這些財務監督者。

第二，土地性質發生轉變，農業用地可能最終卻變成建設用地。農村土地流轉可能造成一些土地性質發生轉變，導致農業用地最終變成建設用地。尤其在接近城市邊緣的地區，這種風險更大。

第三，如何保障以農地入股的公司財務透明度問題。建立良好的公司治理結構，有健全的激勵和約束機制，嚴格按照公司章程和相應的財務會計規則行事，保障公司財務透明度，是企業發展的基本條件。土地人股的農業企業也應與城鎮的工業企業一樣，形成信息充分而透明的財務制度、規范的管理制衡框架與良好的激勵和約束機制。因此，如何保障以農地入股的公司財務透明度，也是成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區實踐中的農地流轉模式能否成功的條件。

第四，土地流轉中存在時間變量風險。在土地流轉里面有一個時間變量的問題，例如農戶承包權，在目前法律框架下是30年不變，或長期不變，但是各類建設用地的批租使用年限有很大區別。農村建設用地包括農民的宅基地，一般沒年限；城市建設用地，住宅為70年，工業用地為50年，商業項目為40年，這些土地不同期的利益關系相當復雜。

第五，以土地換保障模式存在后置性風險。政府試驗出地，給農民社保，這個社保以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現利益缺口。最具有挑戰性的，現在的政府有任期，一般五年一屆，那么當屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續兌現，就是很大的問題。可能出現土地權益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補償義務，如果沒有法制和持續穩健的財力作保障，就等于把實施成本和風險留給了未來。

總之，土地入股是農民參與土地要素重新配置的重要方式之一，但面臨政府強制征收集體土地、政府和開發商補償費過底或無法到位、政府和開發商嚴重侵害農民權益等問題。為此，如何平衡協調農

村集體土地流轉中各方的利益關系也是各種農村集體土地流轉模式成敗的關鍵。

(二)對重慶農村土地交易平臺的評價

重慶的土地交易所可以把農村宅基地、復墾地等土地，通過交易轉換為工業、城市建設用地。要做到這一點，在全國只有重慶一家，這是為重慶城鄉統籌的一個重大突破。這也正是這個土地交易所得含金量所在。但從重慶的試驗來看，還有更多問題需要厘清和解決：

1農村土地產權交易的風險問題。

就承包地而言，它關系耕地紅線及國家糧食安全，關系農民土地權益如何保障以及國家土地用途的管制如何落實，土地規模經營的風險如何控制等問題。就農村建設用地而言，涉及的風險，則是農民的安居等問題。由于我國集體土地產權制度的不明晰，可能成為今后收益的分享帶來隱患。

2收益分配問題。

國土資源部副部長鹿心社在重慶農村土地交易所成立大會上也強調，重慶要對針對不同的土地產權交易，建立起合理的分配體度，并使農村土地交易所日趨規范化、制度化。重慶市已頒布實施的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》對收益分配環節作了規定：不同形式的農村土地交易，其收益將按不同比例在農民和農村集體經濟組織之間分配。問題是：目前農村集體經濟組織的財務制度是否健全?是否具有對這些收益的資產管理能力?同時，單是農村集體經濟組織的主體是誰，還存在很多法律盲區。

盡管如此，重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這一探索實踐無意具有重大的戰略意義。

三、平衡協調農村集體土地流轉中各方的利益關系的路徑

(一)允許農村建設用地直接進入工業用地市場，平衡企業與農民的利益

我國特有的二元土地所有權制度導致城鄉建設用地使用制度上的雙軌制和城鄉分割的建設用地市場。現階段的土地出讓金，是農用地轉為建設用地的增值收益。各地土地出讓金收入用于失地農民補償、農業土地開發、廉租房建設等公共事業的比例偏低，大部分被用于城市基礎設施建設和城市土地開發。

從統籌城鄉土地政策、建立城鄉建設用地統一市場的要求出發，對于經營性集體建設用地，在法律上可比照國有土地出讓使用權的模式創設集體土地出讓使用權，并允許其與國有土地使用權具有同等效力進行轉讓、出租、抵押和入股；對于農村公益用地和農民無償取得的宅基地，可比照國有土地設立集體劃撥土地使用權，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。目前工業用地是由政府征用之后協議出讓給企業，因此對于工業用地可試行不再采取征用，而讓集體土地直接進入一級市場，使農民通過土地租金等方式獲取收益。政府只需提供一個有形的交易市場，實現稅制統一、交易費用統一，建立完備的產權登記制度和其他保證交易安全機制。

(二)推行土地財產稅制試點，處理好中央與地方政府的土地財產稅的比例分成關系

1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中2001～2003年累計9100多億元。據2004年，全國共出讓土地17.87萬公頃，建設占用耕地14.51萬公頃，土地出讓價款高達5894.14億元；2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元；2006年，全國共出讓土地面積23.25萬公頃，出讓價款7676.89億元，加上與房地產業相關的稅費收入占全國財政總收入的29.5％～33.6％。自從1993年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府，土地出讓金成了地方政府的“第二財政”，屬預算外收入。土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60％以上，占地方政府一般預算收入40％以上。因此，要調動地方政府的積極性，需要有一套替代方案，逐步擴大農地市場化的范圍，在土地的取得、保有、轉讓等環節形成一套完備的土地財產稅制度以及各種配套改革，最終實現城鄉統一的土地市場，實現集體建設用地與國有土地同場交易、同地同權同價，農民通過土地增值參與城市化獲取收益，政府通過開征土地財產稅或物業稅獲取增值用于公共利益，處理好中央與地方政府的土地財產稅的比例分成關系。

(三)推動現代農業的發展，保障農民就業權益

農地流轉制度的創新，要結合農村合作經濟組織的發展、現代農業的拓展、提升，才能發揮其制度績效。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，創建起“工業反哺農業、城市支持農村”的新型農村合作經濟組織、現代農業發展的支持體系。發揮好財政性金融作用，組建市級政策性的現代農業發展投資公司和小城鎮建設投資公司，采取擔保、貼息、入股、保險等方式吸引社會工商業資金投入農村和農業，著力改善農業農村投資環境，推動合作經濟組織和現代農業的發展。土地收益，他一定是來源于產業發展的收益，沒有現代農業產業的發展，糧食安全既不可能保障，同時農民的充分就業也無保障，就業是民生之本，是農民的核心利益。現階段，重慶在進行城鄉統籌過程，理順農民的就業體制機制是土地流轉基礎，決不能簡單地把農民變為市民，簡單地拿土地換取社會保障之類的做法。

(四)推進城鄉財政分配公平公正，壯大基層財力

2007年1月1日起施行《土地出讓金管理辦法》，包括建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、土地出讓金分配方式等，其中國有土地出讓收益的分配和管理機制是其中的核心問題。以重慶為例，從2007年5月1日起土地出讓金收益計提農業土地開發資金的比例由按國家核定的土地出讓平均純收益的15％調整為20％。這為基層公共財政體制建設提供了資金和制度保證。

目前的問題是，需要進一步改革完善財政預算制度，強化預算硬約束，形成支持“三農”投入穩定增長的保障機制，確保各級財政支農資金增量較大幅度高于上年，預算內資金用于農村建設的比重較大幅度高于上年。其中，直接用于改善農村生產生活條件的資金較大幅度高于上年；明確省(市)與市縣的支出責任，進一步調整優化支出結構，集中財力優先安排農民最急需、受益面廣、公費保障機制，大幅度增加財政對農村勞動力職業技能培訓經費；完善省(市)對市縣的財政分配體制，健全財政轉移支付制度，強化激勵型轉移支付機制，鼓勵貧困地區增強自我“造血”功能，實現從“保運轉”向“促發展”轉變。這里的關鍵是推進城鄉財政分配公平公正，壯大基層財力。

責任編輯：王駿