農村土地政策改革八議

黨國英

十七屆三中全會確定了農村土地制度市場化改革思路。但土地要素不同于一般商品，它的市場交易更要接受國家的掌控，交易的規模、數量、目的和方式都會受國家政策的嚴格制約。所以，農村土地要素的市場化不是完全的自由放任，這也是中央此次會議做出“決定”的重要精神。在中央”決定”發布前，社會有關方面對土地制度深化改革有某種期待；“決定”發布之后，社會上對“決定”似乎有完全不同的理解。本文擬談談作者自己對學習研究十七屆三中全會“決定”的若干認識。

一、如何理解“決定”關于農村土地政策調整的基本原則？

“決定”發布之后，有人認為中央的土地政策比過去更“緊”，有人則認為是更“松”了。事實上，不存在總體上的“緊”或“松”問題；應該說今后國家的土地利用規劃的約束力會更緊，而對土地使用權承載的其他具體權利的限制則會逐步放松。

我國農村土地的基本制度保持不變，國家的18億畝耕地的“紅線”不能碰，這兩個方面沒有放松。但“決定”對“統分結合的雙層經營體制”有了新的解釋，提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，這是松的表現。“決定”提出完善農村土地管理制度的原則是“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”。這是一種結構性的政策調整，完整地理解“16字原則”需要對以下幾點有深入認識：

第一，應該把農民的土地承包權看做產權。講明晰產權，就是要把農民的土地承包權做“實”，使農民擁有相對完整的土地財產權。對于沒有承包到戶的商業性集體建設用地，如果農民愿意并經過一定程序形成農民的決議，也應該通過股份制的辦法使農民享有“按份共有”產權，并享有收益權。經農民同意，村集體才可以將商業性建設用地的地租收益用做集體公益性支出。

第二，政府規劃是界定土地產權的重要因素。從理論上說，產權明晰是相對的。完整的土地產權應該包括使用權和收益權這兩項基本權利。但在任何國家，土地的使用權會受到國家的土地用途管制的限制，所以可以說土地使用權實際上在國家與法律意義上的所有者之間發生了分割。更廣義地看，土地使用權還會受到地方政府或社區規劃的制約。土地產權要明晰，各級政府的土地利用規劃必須嚴格、穩定、規范，否則產權明晰就失去了意義。近幾年，中央政府的土地政策越來越嚴格，有一定的積極效果。國家對土地違法違紀案件的查處力度的確加大了，但實際情況就像地方同志說的那樣，“算賬算不過中央，搗鬼搗不過地方”。規劃到了地方，常常硬不起來。這種情形必須改變。規劃應該是法律，最終應該交由立法機關議定。

第三，強調產權明晰，必須承認土地的收益權，而收益權必須體現為交易的出價權。講一個人擁有某項財產的產權，但在財產的交易中他卻沒有出價權，反而把出價權交給了不擁有產權的一方，那就談不上產權明晰。這意味著，按照產權明晰的原則，今后在土地征用中不可以由國家單方面對土地定價。顯然，如果這個意見能成立，那意味著國家的相關法律要作出重大修訂，也意味著今后在集體建設用地轉移權利以及耕地變建設用地的時候，利益分配關系將發生重大變化。我們應該坦然面對這種變化。不可以嘴上說明晰產權，實際上卻把最重要的出價權留在政府手中。

二、“決定”對我國農村基本經營制度有何新的說明？

改革開放以來，我國確立了“統分結合、雙層經營”的農村基本經濟制度。但長期以來，人們對這個制度的理解有某種狹隘性。“決定”提出，構成“雙層經營”中兩個層次要實現兩個“轉變”，一是“家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平”；二是“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度”。我體會，“決定”提出的這兩個“轉變”非常重要，很值得農村改革研究者和實踐者認真思考琢磨。

家庭經營要改變技術水平低、專業化程度差、生產經營規模小的狀況，逐步由小農或小兼業農轉變成現代的專業農戶。中國農業要現代化，必須實現這個轉變。中央“決定”中，講農戶要增加技術和資本的投入，這是一個總的說法。對于糧食生產者，提高生產的集約化水平還要擴大耕作面積，實現規模經營。不增加土地投入，資本投入的邊際收益會很快下降，導致虧損。盡管這個轉變不可能也不應該一蹴而就，但轉變的方向一定要堅持。

集體經營這個層次要堅持，但對集體的含義要重新認識。由過去的農村“小隊”和“大隊”轉變而來的行政村和村民小組是集體，農民的各種合作組織也是集體。從一些地方發展農村經濟的經驗看，前一種集體主要應負責農村公共事務，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴著集體帽子的“農工商公司”從事的盈利性活動要通過股份制等形式加以改造，進一步明晰產權，轉變為民營經濟。要形成以農民合作社為主的新型集體經濟，讓農民進退集體更容易、收益更明白。

三、今后保護18億畝耕地更難還是更容易了？

保護耕地有兩個重要理由。一是我們并不缺少建設用地資源；二是糧食生產不嫌耕地多。我國大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里；而且號稱最少土地資源的東部地區的城市人口密度還小于中西部的平均水平。環渤海以及長三角、珠三角地區實際上都不缺建設用地。如果盤活農村村莊占地和現有建設用地，可供建設的土地更是幾十年也用不完。而我國糧食生產一直采用投入密集型的生產方式，環境壓力很大，使中國人為解決吃飯問題付出了很大的環境代價。所以，保護18億畝地有充分的理由。但在以往體制下，保護耕地只有中央一方面的積極性；不僅地方政府希望在空間上擴大城市，連農民也加入了擴大占用建設用地隊伍，因為農民把農村土地看成了“公地”。全國農戶平均占用村莊土地1.2畝左右，利用水平很低。

十七屆三中全會通過的“決定”將賦予農民穩定并長久不變的土地承包權，這將是廣大農民不再有“公地”意識，農民對土地利用的短期行為將發生極大改變。這意味著保護耕地除了有中央政府的積極性之外，又創造出了農民的積極性。過去多有學者的研究報告稱，農民群眾反對中央的“增人不增地、減人不減地”的政策。如果單從統計數字看，的確是這樣，我自己的調查也有同樣的結果。但這是一種假象。如果與農民深入討論，就會發現，農民有了關于耕地的財產權意識，就決不會要求平均分配，也不會反對國家政策。

四、十七屆三中全會以后，會不會在農村普遍出現“大農場”，并導致大量農民離開土地？

最近，很多人擔心這個事情發生。我以為，如果地方政府在“規模經營”這樣的目標上不去搞拔苗助長，這種事情不容易發生，不必過分憂慮。

如果中央政府真正實行深化農村土地改革的“16字原則”，不會有大量城市人到農村去“種莊稼”。真正立志搞農業的是少數。怕的是“項莊舞劍，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市資本的投機性便會大大消解。沒有多少人會拿只能用來耕作的土地去搞投機。

從經濟規律上看，農民是否愿意把耕地轉讓或出租給城市資本，并不取決于城市資本家的意愿，而取決于農民放棄土地經營的機會成本，當這個機會成本小于他轉換職業的預期收入時，農民可能轉出土地；當機會成本大于預期收入時，他就不會轉出土地。如果預期收入是城市工作的平均收入，那么，種糧農民的機會成本大約是經營50畝大田作物的收入。這個分析表明，農民不會盲目地放棄農業經營，土地不會隨意地轉到種糧大戶手里。

進一步分析，地方政府會不會普遍地用拔苗助長的辦法推動農民搞規模經營？我看可能性不大。短期內一些地方政府可能做這種事情，但會引起麻煩。中央政府必定會采取措施加以節制約束。

五、什么是適度規模經營？

目前中國現實之下適度規模經營有三種尺度。一是技術的尺度；二是社會經濟關系能夠承載的尺度；三是方法上的尺度。前兩個尺度都是變量，并沒有確定的標準。

在投入基本不變的情況下，我國農戶每家大概可以耕作50畝左右的大田作物。

考慮到社會經濟關系的承載力，全國不同省份依據人地比例關系，一個農戶可以耕作的面積會很不相同。就平均水平而言，依據我的粗略計算，樂觀地說，大約在20年之后，大田作物戶均50畝地比較合適。如果平均規模過大，城市不能吸收農村轉移勞動力。這就是說，推動規模經營不能急于求成。

從方法上說，搞規模經營一定要農民自愿，決不可以拔苗助長。要認識到，規模經營慢一點只能影響到農民的家庭經營收入，并不會影響我國糧食總產量。如果規模經營搞得過快，農民追求盈利最大化的傾向會更加顯著，不僅糧食產量可能下降，還可能出現更多的社會不穩定問題。

但也不能過于謹小慎微。發展農戶規模經營的方向要堅持，要采取積極的城市化政策，加快農村人口向城市轉移的速度。局部地區的規模經營可以更快一點。為了促進適度規模經營的發展，國家種糧補貼政策可以做結構性的調整，或者給地方政府某種自主決策的權力，不搞全國“一刀切”。例如，當農戶的經營規模超過一定面積以后，補貼金額可以遞減，直至邊際補貼為零。具體的操作可以由地方相機決定。隨著全國城市化率的提高，補貼政策也可以做出調整。

六、土地流轉形式如何適應當前農村經濟狀況？

土地流轉形式有出租、轉讓、轉保和互換等形式。在沒有必要的情況下，不應該采用農民入股形式搞大農場。

中國農村的現實情況是勞動力較多，而土地相對較少，規模經營遇到困難。許多地方政府都想克服困難，在這個方面邁開較大的步伐。目前，一個比較普遍的做法，就是主張用“股田制”的辦法實現土地規模經營。其具體的做法是，由一個或幾個出資者注冊一家經濟實體，種植經濟作物，或搞所謂“設施農業”，而農民則用自己的承包地入股，按股取得報酬。按這個辦法，土地經營規模的確可以增大。但我認為這不是增加土地經營規模的最好途徑。

股份制是人們為了降低生產經營風險而建立的一種合作方式，并不適合一切生產經營活動。農民的專業合作社一般來說不必要是股份制企業，雖然它們的建立也是為了降低交易成本，減少經營活動中的各種風險。在所有農業發達國家，農民專業合作社并不是以土地入股而建立的；農民與合作社的聯系是以所謂農民的“惠顧”為紐帶，就是說合作社是在市場活動中代理農民進行交易活動，而農民則依照自己與合作社的交易量（惠顧額）來獲得由合作社創造的屬于自己的那部分利益。離開了市場交易，在直接生產環節上，農業生產還是以家庭經營為主。

農民之間可以通過土地承包權的租佃關系來實現土地的流轉，從而擴大一個農戶的經營規模。任何一戶農民在有了完全的非農業就業機會后，可以把自己的土地承包權租給種糧農戶；農民自己會決定一個合理的租佃價格。比較而言，如果硬要農民搞股份制，建立起農業公司，反倒會增加農民的風險。如果公司發生資不抵債，就要拍賣公司的資產（農民的土地）用以還債。

實行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上損害農民利益。目前，在不少地方已經發生了一些農業資本家經營不善而逃跑的現象。農民的土地經過所謂“設施農業”折騰后，要恢復大田耕作就很難了。這種現象要引起決策者的高度關注。中國農村的“人地比例”決定了我們不可能在三天兩后晌就搞出像美國那樣的“規模經營”。特別要說明，在農業領域，連西方國家也十分慎重地對待城市資本“下農村”搞農業雇傭勞動制度；他們把“耕者有其田”看作是建立農村土地制度的重要原則。

2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。”但這個規定是針對農村建設用地的，而不是鼓勵在農業生產領域搞“股田制”。中央政府一貫提倡土地要適度流轉，并強調農村家庭經營制度與土地流轉并不矛盾。家庭經營制度越是穩定，土地流轉才越會健康發展。

七、如何統籌利用城鄉住宅建設用地資源？

當前，城鄉住房用地資源利用存在下列問題：

一是農村住房空置率比較高。多方面的調查都表明，全國農戶住房的空置率在30%左右。這種情形不僅意味著資源的巨大浪費，也意味著農民實際福利水平遭受損害。

二是適合建設房屋的土地資源沒有得到很好開發利用。我國是一個擁有復雜地貌的國家，一些臨近城市的山區邊緣地帶即所謂淺山區，不大適合發展糧食生產，如果用來做住宅用地，可以容納大量人口。

三是城市住房用地利用率不高。我國人多地少，城市建成區的人口密度達到1萬人/平方公里即有可能，也有必要，但現在的情況是人口密度有進一步降低的趨勢。

解決上面這些的問題的辦法之一是統籌利用城鄉住宅建設用地。可以在淺山區發展別墅式住房，而禁止在平原地區發展低密度住宅區，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計，全國面向城市的淺山區建造2000萬套別墅式住宅是沒有問題的，完全可以滿足占全國人口5%的高端收入人群的需要。還可以通過對空心村莊的改造發展住宅小區。城市交通發達以后，這些地區的住戶到城市上班工作不會受影響。

實現這個想法必須修訂現行法律。但這個工作不要操之過急，需要在認真調查研究的基礎上做好規劃；規劃一旦通過，就應該像遵守法律那樣遵守規劃。

八、土地流轉的主體是村集體還是農民？

近幾年，許多的地方的農地流轉是由村委會或基層政府組織的，有的地方收回了農民的承包地，由政府方面成立土地流轉中心，將土地大面積轉包給了所謂“大戶”。當事人的理由一般是所謂規模經營，但背后的理由是“壯大集體經濟”，解決集體興辦公共事業的財源問題。我很懷疑這個做法的普遍意義。

辦理村莊公共事務依靠集中控制土地收取租金獲得財源這個路徑，也值得商榷。國家賦予農民的土地承包權是“免費”的，就是說，租金本來是農民的。另外可以考慮的辦法是承包地還是歸農民按戶免費承包，公共開支直接從農民那里收取。這個辦法使農民有了“納稅人”意識，也使干部會更注意自己肩膀上的責任，有利于形成成本低的監督機制。如果一種制度使監督機制運轉的成本很高，這個制度就不會有長久生命力。

黨的十七屆三中全會對統分結合的雙層經營體制做了新的解釋。我理解，今后“壯大集體經濟”，應該是指大力發展農民的各類合作組織，至于村委會，主要做好自己的公共事務就行了。中央“決定”的意思是，土地承包制不僅要堅持，而且要承包到戶并長久不變。任何組織最好不要借公共開支的理由把農民的地收回去自己按競拍的辦法搞短期承包。

由農民承包土地并完全自主決定土地流轉，完全不妨礙農業規模經營的形成，只是時間可能長一點。這種做法的好處是，流轉的交易成本不會表現為那種由集體決定并操作流轉的行政成本，也不發生農民對集體流轉收益（集體的發包收入）使用狀況的監督要求，自然也不發生監督成本。所以，這種由農民自主決定流轉的方式是一種能夠降低社會成本的方式。從一些地方的經驗看，這種方式完全能行得通。

我通過對各地農村的調查，發現了一個很有意思的現象。什么地方如果按照傳統的思路去“壯大集體經濟”，盡管短期內熱熱鬧鬧，但時間一長就出問題，就失去活力。即使有做的不錯的，那也是少數。相反，什么地方認真去落實中央的土地政策，下決心明晰土地產權，短期內看起來產生公共開支方面的問題，但時間一長就顯示出整體經濟的繁榮景象。所以，要充分相信，土地承包權越是得到很好落實，農民的合作（包括村莊公共事務中的合作）就越容易。要相信農民有合作意識。

（作者單位：中國社科院農村發展研究所）