公共利益的界定

于 洋

摘要：筆者從現(xiàn)實中判斷公共利益所遇到的困難出發(fā)。分析了對公共利益進行界定的必要性。剖析了公共利益在立法中所遭遇的尷尬，進而提出了判斷公共利益所應(yīng)遵循的六條標準。

關(guān)鍵詞：公共利益必要性立法標準

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：1005-5312(2009)24-0092-01

一、公共利益界定的必要性

我們正在建立法治國家，法律共同體尚未形成穩(wěn)定地規(guī)范和制約法律人行為的完善的法律制度和職業(yè)道德規(guī)范。一些人在遇到法律規(guī)定不甚明確或類似“公共利益”一類不確定用語時，不是運用法治理念，將不確定法律用語與相應(yīng)法律的目的、原則、精神結(jié)合，靈活和公正(實質(zhì)公正)地處理個案，而是濫用自由裁量權(quán)，通過惡意地擴大或縮小其內(nèi)涵和外延，以達到非法目的，而這樣做乃是以犧牲大量其他行政相對人的合法權(quán)益和國家的、社會的利益為代價的。

二、公共利益的界定在立法中的尷尬

我國有關(guān)立法涉及公共利益的范圍，如《憲法》第13條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，……在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回?！薄F(xiàn)行立法并沒有對“公共利益”概念作出明確的定義。

從各國立法規(guī)定來看，基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，而只是采取了抽象概括式的方式來規(guī)定，且多采用有一定彈性的不確定用語，如“緊急情形”、“重大危害”、“正當(dāng)程序”、“公共利益”，等等。

其原因在于公共利益是一個與誠實信用、公序良俗概念相類似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性，其范圍非常寬泛，既可以是經(jīng)濟利益，也可以是教育、衛(wèi)生、環(huán)境等利益，因此公共利益概念可以在一定程度上類型化，但無法窮盡其內(nèi)容。并且公共利益的內(nèi)涵和外延常常與國家政策和不同時期的社會需要具有非常密切的聯(lián)系，且隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。例如，在有些國家，過去不承認消費者利益為公共利益。但現(xiàn)在隨著對消費者利益保護的加強，也逐漸對此予以承認，因此在法條中對此進行準確表述是非常困難的。

三、如何界定公共利益

1、合法合理性。公民財產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的基本權(quán)利，只有在法定條件下才可出于公共利益的考慮依法對其克減或限制，故須堅持法定與合法原則，也即法律保留和法律優(yōu)先。各國立法中關(guān)于公共利益的表述，主要有概括規(guī)定、列舉規(guī)定、概括與列舉相結(jié)合三種方式，其共性是必須具有“公眾的或與公眾有關(guān)的使用”之內(nèi)涵。此外，關(guān)于公共利益的考慮，還應(yīng)符合比例原則，具有必要性與合理性。

2、公共受益性。公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動而有組織地提供，如國民健康、教育、公共設(shè)施、公共交通、公共福利、文物保護等公共事業(yè)發(fā)展的需要。

3、公平補償性。運用公共權(quán)力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應(yīng)予特別救濟。才符合公平正義的社會價值觀。這種救濟主要表現(xiàn)為法定條件下的公平補償和事先補償，與正當(dāng)補償、適當(dāng)補償?shù)忍岱ㄏ啾?，公平補償?shù)奶岱ㄒ苍S更合乎市場機制的要求。更接近私權(quán)利與私權(quán)利之間的交往法則。事先補償則體現(xiàn)了政府誠信和法安定性的要求。

4、公開參與性。以公共利益為由采取強制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，會嚴重影響到公民的基本權(quán)利，必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利和民主權(quán)利的有效行使。如果在考量土地、財產(chǎn)征收征用措施的必要性、公益性及其補償?shù)墓叫缘倪^程中，利害相關(guān)的民眾卻不能表達意愿、協(xié)商條件、參與決策，這肯定不符合現(xiàn)代法治的又一基本內(nèi)蘊——程序公正和參與民主的要求。

5、權(quán)力制約性。以公共利益為由強制克減和限制公民權(quán)利，極易造成政府與人民之間的緊張關(guān)系，尤其是在出現(xiàn)公共危機而行使行政緊急權(quán)力時更易于以公共利益之名越權(quán)和濫用公權(quán)力，故須進行有效的監(jiān)督制約，這是建設(shè)有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益為由行使公權(quán)力納入輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等民主監(jiān)督視野中。更需要加強對于這一公權(quán)力行使過程的違憲審查、司法審查、上級監(jiān)督、專門監(jiān)督等國家權(quán)力性監(jiān)督。國內(nèi)外的行政訴訟實踐證明，通過司法審查來監(jiān)督和判斷行政征收征用措施的是否真正符合公共利益的要求，就是一種有效的監(jiān)督制約機制。

6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。如果行使公權(quán)力后不承擔(dān)責(zé)任，任何公權(quán)力掌控者都會濫用權(quán)力，故須完善相應(yīng)的責(zé)任機制。當(dāng)某個公權(quán)力掌控者以公共利益為由克減或限制公民的基本權(quán)利后，通過監(jiān)督機制判定其公共利益之理由不成立。則應(yīng)嚴格追究且能夠追究其責(zé)任，包括法律責(zé)任、政治責(zé)任、道義責(zé)任、社會責(zé)任，使其付出相應(yīng)代價。這是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府的要求，也是最有威懾效力和普遍適用、自動適用的控權(quán)機制與判斷標準。