監管別有行難處

許友明　楊　斌

“兩小一土”加工棉花是違反《棉花質量監督管理條例》的行為。近幾年，纖維檢驗機構根據法定職責開展對“兩小一土”違法行為的專項整治行動，但結果是，每年依然會出現新的“兩小一土”，而且舊有的違法者也沒有完全消失。這其中多層次的原因值得我們關注。

執法環境有不利

一些基層政府存在認識上的誤區。盡管纖檢機構每年都與地方政府溝通，并由政府組織牽頭質監局、工商局、發改委、經貿委、供銷社以及“兩小一土”違法行為比較猖獗的基層地方政府召開碰頭會，要求各單位各部門根據上級要求做好棉花加工秩序整治工作，各司其職，通力合作，維護棉花市場秩序，保障交易各方的合法權益。大家在會上都表示一定按照要求積極開展工作，履行好自身的職能，但會后，對于地方基層政府來說，這些事情是“說起來重要，干起來次要，關鍵時刻就可以不要”。甚至個別地方政府的領導認為，棉花加工以前用的就是這些設備，現在為什么不能用？而且這些設備也是合法正規的生產企業生產的，又不是“兩小一土”加工點自己搞的，它生產企業能賣，為什么我們的加工點就不能用？個別領導甚至還認為，這些加工點不僅能為當地財政收入作出一些貢獻，而且還可以為當地解決一些富余勞動力的工作，給當地老百姓提供了一條增加收入的途徑，是一舉幾得的好事情；而且這是我們地方自己的資源，我們是就地就近利用，又不是到別人的地盤上去搶別人的資源，給他人造成侵害，為什么要打擊取締呢？

可以說，基層政府、當地老百姓及“兩小一土”違法加工者認識上的共性錯誤，造成了當地基層政府對這一違法行為是面上反對暗地縱容支持，形成了“兩小一土”違法加工行為在一些區域得以長期存在的土壤。

相關部門對打擊“兩小一土”違法加工行為配合的不積極，也是執法環境的不利因素。專業纖檢機構在檢查以后，一方面對職能范圍內的直接予以查處，另一方面將無加工資格、無營業執照收購加工單位個人及時向工商部門通報，希望他們能積極予以查處，取締相關資格或吊銷他們的營業執照，對“兩小一土”非法加工的單位和個人向供電部門通報，要求供電部門根據國家有關規定終止供電。但做了這些工作后就沒有下文了。

以其特點難打擊

特點一：“兩小一土”行為的非法性可分兩種情況：第一類是經營者已取得了棉花收購加工資格，且有營業執照，用“兩小一土”設備非法加工棉花，違反了《棉花質量監督管理條例》的相關規定；第二類是什么證照都沒有，既無營業執照又無棉花收購加工資格，既違反了《棉花質量監督管理條例》的相關規定，又同時違反了國家工商管理的法律法規，是徹頭徹尾的純粹意義上的非法加工。對這第二類的非法加工行為進行打擊取締，就不僅僅是專業纖檢機構一個部門的事了。

特點二：非法加工具有隱蔽性和游擊性。當前在部分地區存在的“兩小一土”非法加工者，大部分都是既無營業執照又無棉花收購加工資格的。這些非法加工點規模都不大，一般都處于棉花資源相對比較集中的種植產區。就地就近就便，是他們的特點。找兩間房，圈一點場地，湊點資金，再找幾個人，買二手的土設備，馬上就能組建成一個“兩小一土”非法加工點。有的甚至直接開在某個人的家里。說它是家庭作坊，又不像。如果去打擊取締，又等于進了民宅。當風聲緊時，或者棉花年度收成不好，它就立即停工或干脆不開工了。他們的自由度很大，與執法部門玩的是“你來我退，你走我回”的游擊戰術。“兩小一土”加工點多數均無證照，因此打擊的對象基本都是“兩小一土”非法加工的自然人。而對自然人的處罰打擊又是專業纖檢機構力所不及的。

政策法規有不足

從《棉花質量監督管理條例》幾處條款的規定來看，應當是針對已取得加工資格的主體利用“兩小一土”設備對棉花進行非法加工而設定的，其重點是針對已有資格并取得營業執照的單位或個人，因此其處罰的條款才有“由原資格認定機關取消其棉花加工資格”一說。但在現實中，如前所說，大多數“兩小一土”非法加工者均既無加工資格又無營業執照，纖檢機構對其進行查處本就很困難。如再把情況通報給工商等相關部門，讓他們去取消資格吊銷營業執照一說肯定是無從談起。如果有的部門上門口頭責令停止加工，或以罰款名義變相地收幾個管理費，這反過來讓“兩小一土”加工者變得膽子更大了。如果單單讓纖檢機構去采取沒收或銷毀等強制措施，則很難取得成功，因為阻力太大，當地老百姓會群起圍攻的。

另外，規定的條文有模糊之處。《棉花質量監督管理條例》規定，纖檢機構可以采取沒收銷毀的強制措施，但怎么去實施？規定很籠統很模糊，又有誰去執行？是纖檢機構，在目前顯然不現實。請公安配合，也不一定就能奏效，況且也不能每次執法都把公安帶上。因為這些加工點往往均開設在偏僻冷清之處，有的地方連一般車輛都進不去，拿什么去實施執行對土設備的沒收銷毀？

自身措施不到位

履行職能的各項保障措施不到位、政策不到位，責、權、利不一致。按照國家“三定方案”，專業纖檢機構應參照公務員管理，履行《棉花質量監督管理條例》賦予的職能，可到了地方上，纖檢機構卻成了自收自支的事業單位，既要履行法律法規賦予的職能，又要通過創收來養活自己。

還有，專業纖檢機構在打擊取締“兩小一土”問題上的畏難情緒。一是認為這不是纖檢機構一家的責任；二對無資格無營業執照加工者（自然人）查處力不從心；三對“兩小一土”非法加工者阻撓抗拒執法檢查的應對手段缺乏。一旦去打擊查處，不僅可能遇到非法加工者的直接阻撓，甚至還會遭到當地農民以及加工者雇用人員的群起抗拒，有的還豢養了看門犬來威脅執法人員。這種情況出現時，真正的非法加工者自己往往躲了起來，還可能在背后指使群眾阻撓抗拒執法，使得人員相對薄弱的基層纖檢機構無法得以順利檢查執法，更不用說沒收銷毀土設備了。

面對上述種種現狀，筆者認為，當前我們應該從以下幾個方面著重努力：

一是加大宣傳力度，提高認識。基層領導必須樹立大局意識，學會從全局利益、從國家戰略的高度來認識問題、處理問題。要加大對產棉區當地農民的宣傳力度，提高他們的認識，孤立“兩小一土”非法加工者，形成有利于打擊取締“兩小一土”非法加工的環境氛圍。

二是將“兩小一土”非法加工等棉花違法行為的整治效果內容納入到產棉區地方政府，特別是基層政府領導的年度工作目標責任中去，再由各級政府將這一目標分解落實到所屬質監、工商、供電、公安等部門的工作目標工作任務中，由當地政府加強對這些部門的考核監督，特別是對各部門的銜接之處要作為監督重點，使整治工作不留空白和縫隙，形成整治行動鏈，加強部門間的聯動和協調，形成合力。

三是對現行法律法規的個別條文加以明朗化、清晰化，以有利于基層執法機構的實際操作。

四是加強政策的配套和完備，加強對棉花生產加工設備的管理。對從事棉花生產加工設備的企業實施許可準入；對棉花機械設備產品實行目錄管理，堅決禁止生產淘汰落后的棉花加工設備，由權威部門定時公布淘汰設備目錄；加大對生產被淘汰棉花生產設備行為的查處力度。

五是對專業纖檢機構的身份地位、經費裝備，一定要保障到位，形成責權的統一和對等，特別是對基層專業纖檢機構，更應如此。目前，省級專業纖檢機構向公務員過渡都已基本明確，而長期在基層第一線直接從事面廣量大的執法打假工作的基層纖檢機構，到如今卻還是一個完全自收自支的事業單位，于理于情都說不過去。

（作者單位：揚州市纖維檢驗所）