“三權(quán)”分置下土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的思考

李庭瑞 聶童鑫

河北師范大學匯華學院，河北 石家莊 050020

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，我國農(nóng)村改革進入深水區(qū)。在此背景下，對土地經(jīng)營權(quán)抵押融資進行研究顯得頗為必要。筆者從“三權(quán)”分置下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入手，探究學界對土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性與債權(quán)屬性的爭議，并對土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度規(guī)定與實踐中在抵押法律關(guān)系、抵押登記制度、土地價值評估等方面面臨的困境進行思考，結(jié)合當前農(nóng)村改革試點區(qū)域的實踐經(jīng)驗，提出法律規(guī)范與制度建設(shè)等方面的建議。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)屬性

2014 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。”［1］之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)’分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)……抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式。”［2］目前，學界對土地經(jīng)營權(quán)的定義為土地承包方對集體所有的農(nóng)地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并進行收益的權(quán)利。筆者認為，現(xiàn)階段土地經(jīng)營權(quán)具有目的性、流動性、收益性等顯著法律特征。而關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學術(shù)界眾說紛紜，主要有物權(quán)說、債權(quán)說、物權(quán)兼?zhèn)鶛?quán)說、債權(quán)兼物權(quán)說等。筆者主要對物權(quán)說和債權(quán)說進行分析，并提出自己的觀點。

1.1 物權(quán)說

由于土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)在法理上應(yīng)歸類于物權(quán)，故認為土地經(jīng)營權(quán)是一種從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來的新型的用益物權(quán)。鄭志峰［3］認為，土地經(jīng)營權(quán)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)將其確立為物權(quán)，可以是與土地承包經(jīng)營權(quán)平行的用益物權(quán)，也可以是次級用益物權(quán)。蔡立東等［4］提出，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利而設(shè)定的次級用益物權(quán)。孫憲忠［5］指出，把土地經(jīng)營權(quán)視為物權(quán)更有利于對農(nóng)用地的保護，因為物權(quán)具有對世性，在一定程度上能對抗第三人，進而推動土地流轉(zhuǎn)的開展。

1.2 債權(quán)說

支持此觀點的學者認為，土地經(jīng)營權(quán)是將使用權(quán)出借，且出借人可以取得出借收益，因此其本質(zhì)上應(yīng)屬于租賃。單平基［6］指出，如果將土地經(jīng)營權(quán)視作物權(quán)，則始終會存在“一個物上不能有兩個同一類型的物權(quán)”的障礙，這違反了物權(quán)原則。申惠文［7］在研究中提出，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中獲取的權(quán)利為債權(quán)屬性。

結(jié)合我國具體實踐，筆者更傾向于將土地經(jīng)營權(quán)屬性歸于物權(quán)，理由主要有以下兩點。第一，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）明確規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”。由此可見，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限5 年以上的采取登記對抗主義，是典型的物權(quán)登記方式。由于目前我國法律體系中只有物權(quán)屬于登記范疇，而債權(quán)并不在登記范疇內(nèi)，如果將土地經(jīng)營權(quán)歸為債權(quán)則可能造成登記制度混亂。第二，土地經(jīng)營權(quán)抵押等被歸入《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權(quán)編中，屬于“未禁止抵押的其他財產(chǎn)”范疇。由此可見，立法者更傾向于將土地經(jīng)營權(quán)歸納為物權(quán)屬性。綜上所述，雖然《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)規(guī)定均未明確說明土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)還是屬于債權(quán)，但從土地經(jīng)營權(quán)流動的便捷性、保障性、安全性等方面綜合考慮，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)更易發(fā)揮其價值。

2 土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資模式

筆者根據(jù)我國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點區(qū)域的實踐情況，總結(jié)出3 種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資模式，即直接貸款融資、擔保貸款融資和反擔保貸款融資。

2.1 直接貸款融資

此模式以福建省明溪縣、河南省安陽縣為代表，主要特點在于土地經(jīng)營權(quán)抵押過程中只有抵押人和抵押權(quán)人互相聯(lián)系。農(nóng)戶或其他抵押人與銀行等金融機構(gòu)抵押權(quán)人通過互相協(xié)商，確定土地經(jīng)營權(quán)的抵押規(guī)模、抵押期限及貸款預(yù)期額度等問題，然后銀行等金融機構(gòu)會委托資產(chǎn)評估公司等對標的物進行資產(chǎn)評估，以最終確定貸款額度。待抵押人向銀行提出正式的書面申請，并出示以村委會為代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（發(fā)包方）的抵押同意書或確認書，銀行則簽字放貸。此種模式所需時間短，是試點初期大部分試點區(qū)域認可的方法［8］。但此種模式也存在諸多弊端：第一，由于只有抵押人和抵押權(quán)人簽訂抵押合同，抵押人一旦出現(xiàn)無法償還貸款及利息的情況，就會面臨“失地”風險；第二，銀行等金融機構(gòu)對此種貸款申請通過率相對較低。因此，農(nóng)戶、銀行等采用此模式參與土地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性不高。

2.2 擔保貸款融資

此模式以貴州省鳳岡縣為代表，主要特點在于以擔保公司為“中心”。在此種模式下，抵押人和抵押權(quán)人都通過擔保公司這個中介進行交流，即抵押人有抵押需求或意愿時，不但需要向銀行等金融機構(gòu)提出申請，還需要找一家擔保公司作為中介。抵押人委托擔保公司作為土地經(jīng)營權(quán)抵押的被委托人，與銀行進行直接商討，待意見達成一致后簽訂抵押擔保合同，擔保公司收取相應(yīng)費用［9］。此模式的優(yōu)點如下：由于存在擔保方，銀行等金融機構(gòu)對貸款申請的通過率相對較高，且農(nóng)戶等抵押人無須過多地親自參與中間過程；假定抵押人無法償還貸款或利息，發(fā)生了抵押權(quán)實現(xiàn)的法定情形，銀行也能第一時間從擔保公司拿回相應(yīng)貸款及利息，而土地經(jīng)營權(quán)則交由擔保公司；擔保公司可以選擇采取保留、轉(zhuǎn)讓、出租、拍賣等手段處置相應(yīng)權(quán)利，也可等待農(nóng)戶以相應(yīng)價格贖回土地經(jīng)營權(quán)。此模式的弊端：擔保公司作為“中間商”使本就無統(tǒng)一評估標準的土地經(jīng)營權(quán)抵押更難獲取更高額度的貸款；農(nóng)戶需要向擔保公司交納一定的費用，提升了融資成本。

2.3 反擔保貸款融資

此種模式以寧夏回族自治區(qū)同心縣為代表，其特點在于以土地協(xié)會作為抵押模式的“中心”。在此種模式下，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)“入股”土地協(xié)會（后更名為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社），成為會員；會員向信用社申請貸款時，選擇三戶加入?yún)f(xié)會的村民和一名常務(wù)會員作為貸款擔保人，同時用入股土地向協(xié)會提供反擔保，并簽訂協(xié)議；然后，土地協(xié)會為貸款的會員向信用社提供擔保［10］。如遇到農(nóng)戶無法償還貸款及利息的情況，則先由土地協(xié)會與貸款機構(gòu)進行協(xié)商，協(xié)商不成且抵押人未提前購買相關(guān)保險的，則由擔保人代償；擔保人不代償?shù)模瑒t由協(xié)會先行賠付，同時協(xié)會取得對貸款者入股土地的處分權(quán)。此模式最大的優(yōu)勢在于實現(xiàn)了雙重擔保，即農(nóng)戶與土地協(xié)會之間形成緊密聯(lián)系，土地協(xié)會與銀行等金融機構(gòu)形成良性互動。該模式在一定程度上分散了農(nóng)戶的風險，更有利于開展大規(guī)模現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；提高了農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性，為開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資提供了良好渠道。

3 當前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中存在的問題

3.1 土地經(jīng)營權(quán)抵押主體界限等問題爭議較大

第一，土地經(jīng)營權(quán)抵押人界限模糊。大部分學者將土地經(jīng)營權(quán)抵押主體中的抵押人資格限定為享有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，認為只有農(nóng)戶才是適格的抵押人。這也是當前學界的主流觀點。也有學者提出，抵押人不應(yīng)局限于取得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，也應(yīng)包括通過轉(zhuǎn)讓、出租、流轉(zhuǎn)等途徑取得土地經(jīng)營權(quán)的其他主體［11］。

第二，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人界限模糊。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人資格是否局限于銀行等金融機構(gòu)，學界也一直爭論不休。部分學者認為，對土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的界限可以進行開放化管理，因為對抵押權(quán)人設(shè)限會妨礙抵押人的積極性，不利于推廣開展土地經(jīng)營權(quán)抵押［12］。但學者施曉琳［13］提出，如果對抵押權(quán)人主體不設(shè)限，很可能會出現(xiàn)高利貸，易引起土地私自買賣、農(nóng)民大面積失地等情況的發(fā)生。

第三，土地經(jīng)營權(quán)抵押客體即標的物范圍不明晰。目前，學界爭議的焦點主要在土地經(jīng)營權(quán)抵押是否包括土地上的附著物。一部分學者認為，既然把土地經(jīng)營權(quán)歸為用益物權(quán)，那么土地上的附著物應(yīng)一并抵押，這樣更有利于明確權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，提高土地經(jīng)營權(quán)抵押效率。另一部分學者認為，對土地及地上附著物應(yīng)區(qū)分對待，有些農(nóng)地上種植小麥等農(nóng)作物，而有些農(nóng)地上有農(nóng)田水利等相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施，無論是從經(jīng)濟價值還是實用價值來看，均不可一概而論。

3.2 土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度不完善

目前，我國《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)采用登記對抗主義，即未經(jīng)登記不得對抗善意第三人［14］。這一規(guī)定與我國農(nóng)村社會發(fā)展緊密相關(guān)。但是，隨著現(xiàn)代社會發(fā)展與農(nóng)村改革的不斷推進，以往只在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)向更廣泛的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。尤其是自土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度問世以來，更多金融類主體（如銀行）取得了土地經(jīng)營權(quán)，登記對抗主義已無法滿足當前實際需要，是否實行新的登記模式成為當前爭論的焦點。

3.3 土地價值評估體系不健全

第一，缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)及具有相關(guān)資質(zhì)的評估人員。由于沒有專業(yè)的評估機構(gòu)及人員，導(dǎo)致對土地經(jīng)營權(quán)價值無法進行合理定價。第二，對土地經(jīng)營權(quán)的價值評估還沒有統(tǒng)一的標準。我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價值尚未有一個統(tǒng)一的確定標準，土地流轉(zhuǎn)價格多數(shù)是由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，價格信號失真、信息不對稱等現(xiàn)象時有發(fā)生，由此引發(fā)出不少農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間的矛盾［15］。

4 推進土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度繼續(xù)完善的相關(guān)建議

4.1 明晰土地經(jīng)營權(quán)抵押主體范圍

4.1.1 土地經(jīng)營權(quán)抵押人不應(yīng)局限于享有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶

從實踐經(jīng)驗來看，土地經(jīng)營權(quán)抵押主體主要包含以下兩種類型。一是法律規(guī)定的擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。此類主體應(yīng)該理解為一個家庭、一個在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位。因此，此類主體抵押土地經(jīng)營權(quán)時，需要經(jīng)過全部成員同意并簽訂抵押合同。由某一成員簽訂而其他成員沒有異議的，筆者認為此行為符合表見代理，合同具有法律效力。二是以轉(zhuǎn)包、出租等方式取得承包土地經(jīng)營權(quán)的法律主體［15］。

4.1.2 對抵押權(quán)人范圍應(yīng)嚴格設(shè)限，不應(yīng)廣泛歸為有權(quán)放貸主體

從風險評估來看，無論抵押人出于何種目的設(shè)立抵押權(quán)，以銀行等金融機構(gòu)作為抵押權(quán)人更具安全性，此類金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)辦理更加規(guī)范化和制度化，有利于保障農(nóng)用地安全，防止農(nóng)民“失地”及抵押人陷入高利貸風險等。從借貸能力來看，土地經(jīng)營權(quán)抵押的核心目的是擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為那些想要擴大生產(chǎn)但苦于無資金支持的農(nóng)戶解決現(xiàn)實問題，銀行等金融機構(gòu)資本規(guī)模較大，其借貸能力更能滿足抵押人的融資需求。

4.1.3 將地上附著物也劃分至抵押主體的范圍內(nèi)

從價值角度來看，將抵押主體擴大至地上附著物可以提高土地經(jīng)營權(quán)的抵押價值，調(diào)動抵押人的積極性。

4.2 土地經(jīng)營權(quán)抵押登記采用登記生效主義

從社會發(fā)展角度來看，采用登記生效主義更有利于體現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押過程中的透明度和公信度，保障第三人權(quán)益［16_17］。需要注意的是，采用登記生效主義還需要相關(guān)部門不斷完善相關(guān)登記系統(tǒng)和登記程序。

4.3 健全土地價值評估體系

首先，政府應(yīng)積極培育和建立專業(yè)評估機構(gòu)，同時規(guī)范專業(yè)評估機構(gòu)的行為，使其按照客觀、合理、公平、公正的標準對土地經(jīng)營權(quán)進行評估，并定期公布評估結(jié)果。其次，培養(yǎng)一批專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)評估人員，盡快打造出具有較高專業(yè)素養(yǎng)的評估團隊。最后，制定科學、合理、符合當?shù)貙嶋H情況的評估辦法，并要求專業(yè)評估機構(gòu)按照國家統(tǒng)一標準評估土地經(jīng)營權(quán)價值，在評估時充分考慮土地的規(guī)模經(jīng)濟效益。

5 結(jié)束語

目前，我國土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中還存在抵押主體界限模糊、抵押登記制度不完善及土地價值評估體系不完善的問題。為進一步優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資流程，要明晰土地經(jīng)營權(quán)抵押主體范圍，對土地經(jīng)營權(quán)采用登記生效主義，并健全土地價值評估體系，同時可達到規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的。