官員財產申報為何難？

徐　凱

事實上，既得利益者普遍反對，才是實施官員財產申報公示制度的最大阻力

“阿勒泰在水面投擲下石子，漸成卷襲全國輿論的巨浪，其象征意義大于制度設計本身。”3月14日上午，國家統計局原局長李成瑞在自己的寓所中，對《中國新聞周刊》如此評價阿勒泰“試水”官員財產申報公示制度。這位87歲高齡的老人和北京大學法學院鞏獻田教授等2000多人，曾先后三次上書中央，要求為公職人員財產申報公布立法，并提出了立法草案11條。

全國范圍的官員財產申報制度大討論驗證了李成瑞的判斷。兩會期間韓德云連續四年的提出相同議案，加上阿勒泰廉政公示網上公布的官員財產名單，引發了更廣泛民眾對于官員財產申報公示制度前所未有的熱情。

“阿勒泰釋放了人們潛伏已久的想象。”北大法學院教授王錫鋅教授用詩意的口吻如是評價。

輿論渴望財產申報公示制度熱情高漲的同時，也有諸多官員表態訴說制度實行的種種障礙：官員及其家庭的隱私權、財產范圍難以界定、配套制度技術不完善、公布官員財產影響社會穩定等等。然而，受訪專家普遍認為，以上障礙都不能構成官員財產申報公示制度遲遲難以實行的理由，推行官員財產申報公示制度時機已經成熟。

公職人員隱私權讓位公共利益

“理論準備一度不足，是財產申報制度被架空的原因之一。”北京大學法學教授姜明安告訴《中國新聞周刊》。在法律理論上，公職人員個人和家庭財產都屬于隱私范疇，強制其對外公布不具有正當性，曾經是反對推行官員財產申報制度的理由之一。

但理論界已經完全解決了這個問題。“公職人員隱私權必須讓位于公共利益，已是法學家的共識。”姜明安說。

北大法學院教授王錫鋅進一步闡釋說，官員財產申報制度的必要性，來自于公共官員的職業倫理和現代社會中民眾的知情權。從官員職業倫理看，作為“代理人”的官員必須為“主人”人民謀利益而非謀取私利，財產公開正是其應有之義；從知情權角度看，官員財產公開是民眾監督權力的一個有效路徑。

事實上，官員財產申報的國際實踐已經足夠豐富。基于普選理論，西方國家普遍建立起官員財產申報公示制度，以保證官員對于選民負責。李成瑞指著3月12日媒體上刊登的一條俄羅斯總統梅德韋杰夫帶頭每年公布個人財產的新聞說：“在這點上，中國應當向俄羅斯學習。”

在李成瑞和鞏獻田等人建議的立法條文中，凡是履行公共職務、納入國家編制、由國家財政負擔工資福利的立法、司法、行政機構和國有事業企業的縣處級(包括副職)以上公職人員都應當申報財產。

“老子大官兒大款，老子抓權兒抓錢，這是中國官員腐敗的普遍現象。”李成瑞解釋道。因此，基于中國國情，申報人不僅應當申報本人家庭財產，還應當申報獨立成家的子女財產。

至于財產范圍，則包括一切不動產，現金、存款、有價證券和期權，汽車和其他貴重用品、飾品和字畫、古玩等收藏品，以及價值在一定數額以上的其他動產。另外，申報人在境外、國外的財產亦須申報。

“陽光法案”重在公開

官員財產申報制度包括兩個核心環節：申報和公示。阿勒泰地區推行的制度將申報分為公開申報和秘密申報，其中秘密申報部分不對外公開而是組織部門掌握。“秘密申報制度”被認為是阿勒泰模式最大的制度缺陷。

“凡是申報則必須公開，否則財產申報制度反而成為腐敗官員的保護機制。”李成瑞表示。申報是手段，公開才是目的，可以在“終端”意義上使權力濫用和腐敗行徑更容易露出“馬腳”。

財產對外公開，才能避免“走過場”的老路。根據《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》(以下簡稱“收入規定”)，縣處級以上官員必須向組織部門申報收入。“由于不對外公開，實際上只是每次工資發下來讓秘書抄到申報表上去，毫無意義。”李成瑞說。

根據李成瑞的設計，申報內容應在相應的互聯網和大眾媒體上公布，如中央機關申報人的申報在全國人大網站和中央級報刊上公布，國有企業申報人的申報，則在本系統內公布。

當然，作為一項反腐的重要制度，僅有申報和公示兩個環節是不夠的。在反腐敗專家、中央黨校教授林吉吉看來，另外三個環節必不可少：一是要增強監督核查力度；二是落實責任追究制度；三是建立干部信用檔案以備查閱。“只有每個環節都落到實地，財產申報制度才能發揮效力。”

李成瑞則最關心監督和執行機構。在他們的建議書中提出：將國務院下屬的監察部升格為對全國人大負責的廉政監察院，將黨中央委員會領導下的中紀委升格為向全國黨代大會負責的紀律檢查委員會，由這些機構負責落實官員財產申報法。“沒有一個依法獨立的、權威性的、強有力的監察機構，即使制定了法律，也難以得到認真的實施，很可能走了過場。”

配套制度技術不完善曾被反對者認為是建立官員財產申報制度面臨的最大障礙：金融實名制未能實施、銀行間未能實現聯網、國家金融監管不力等。王錫鋅承認配套制度不跟上，確實會對制度執行有所影響，但是，“申報和公示是核心制度，只要建立起核心制度，配套制度在落實過程中能得到逐步完善”。

具體而言，主要的配套措施應有：實行個人終身獨立銀行賬戶制度，限制現金使用，實行信用卡和銀行轉賬支付制度，實施真正意義上的金融實名制；實行遺產稅與贈與稅制度；完善預防資金外逃制度，嚴厲打擊洗錢犯罪活動等。

這些配套制度的建立并非一朝一夕之功，因此，“更加說明了核心制度在前，配套制度跟進的必要性。”李成瑞說。

“要試驗，更要政治決斷”

事實上，既得利益者普遍反對，才是實施官員財產申報公示制度的最大阻力。媒體報道稱，阿勒泰地區受訪官員有70%反對該項規定。

王錫鋅則認為，反對呼聲越高，說明官員財產申報制度越重要。“如果官員集體反對，說明該制度確實能擊中腐敗官員的痛處。”但他同時認為，該制度也是對于官員的保護。“人性天然有弱點，很多官員之所以腐敗，其實受到了現行制度缺陷的誘惑。完善了陽光法案，對于官員本人也是一件好事。”

還有人擔心，一旦官員公布所有財產，可能引起社會不穩定。有人調查，某省多數廳局級干部擁有大量資產，一旦對外公布，會使輿論嘩然。

姜明安向《中國新聞周刊》分析，要使官員財產申報制度實施，則必須滿足三個方面的條件：一是制定基本法律制度，如公務員法、行政處罰條例；二是政局保持穩定；三是官員腐敗面不是太大，因此公布出來不會引起動蕩。目前前兩個條件已經滿足，而第三個條件則是個未知數，因此不可冒進。

為避免阻力和社會動蕩，他建議，可在阿勒泰試驗的基礎上，繼續挑選地區或部門進行試點。“最好是東部富裕地區省份，試點意義大；或者檢查系統這樣的部門，這樣的部門貪腐機會少，因此阻力小。”姜明安說。

林吉吉則向中紀委建議，可在完善“收入規定”的基礎上，真正落實審查監督和責任追究環節，并先在同級別的官員之間公示，此后再慢慢擴大到對外全部公示。“同級別官員彼此相知甚深，而且也有競爭關系，因此公布出來最有效果。”

李成瑞和鞏獻田等人的建議書則主張由全國人大立法，全面實施。李成瑞說，應當看到，公職人員財產收入中存在的問題，有相當部分屬于多吃多占、違反政紀黨紀的性質，真正構成貪污犯罪的畢竟是很少數。早在1994年，全國人大已將官員申報財產列入立法規劃，至今已有十多年，步履蹣跚，一拖再拖。

無論希望一步到位，還是贊成逐步推進，諸專家一致認為，官員財產申報是一項自上而下的制度，必須得到政治決斷的支持。“中央的‘決斷顯然比十個、百個阿勒泰‘試驗重要得多。”王錫鋅說。

當前，能否呼應廣大人民高漲的訴求，以公職人員財產申報公示制度推進廉政建設質的進步，這道擺在面前的重大課題，考驗著決策層魄力幾何。