深入貫徹落實科學發展觀 扎實做好鞏固退耕還林成果工作

杜 鷹

這次會議是在退耕還林工程從全面建設階段轉入鞏固成果階段之后召開的第一次帶有工作性質的現場會，對于貫徹落實《國務院關于完善退耕還林政策的通知》(國發[2007]25號)精神，切實鞏固退耕還林成果，保障億萬退耕農民切身利益，促進退耕還林地區經濟社會發展具有重要意義。這次會議的主要任務是，深入貫徹落實科學發展觀，全面貫徹國務院關于鞏固退耕還林成果精神，認清形勢，統一思想，交流經驗，找準問題，明確鞏固退耕還林成果的基本思路和重點任務，部署下階段工作。會議開得很成功，取得了預期效果。下面，我再談幾點意見，供大家參考。

一、進一步認識鞏固退耕還林成果的必要性、重要性和緊迫性

實施退耕還林工程，是黨中央、國務院在世紀之交作出的一項重大決策，是提高資源環境承載能力、建設生態文明的重要舉措，是西部大開發重點工程，意義十分深遠。工程實施十年來，取得了顯著成效，積累了寶貴經驗，為保障國家生態安全、全面推進我國經濟社會可持續發展奠定了良好基礎。實施退耕還林使命光榮、任務艱巨，鞏固退耕還林成果同樣使命光榮、任務艱巨。

(一)退耕還林工程取得了顯著成效

退耕還林工程是建國以來投資規模最大、造林數量最多、涉及范圍最廣、效果最為顯著的重大生態工程。從投資規模來看。到2008年底，中央已安排退耕還林工程資金1961億元。按現行政策執行到規劃期結束，中央還將繼續投入2404億元。加上地方配套、退耕農戶自籌等資金，工程投資總額將達5119億元，相當于兩個南水北調工程的投資。從造林數量來看。截至2008年底，退耕還林工程共完成退耕地造林1.39億畝、荒山荒地造林2.37億畝、封山育林2700萬畝，累計造林4.03億畝，占同期全國造林總面積的52％。從涉及范圍來看。退耕還林工程覆蓋了25個省(區、市)和新疆生產建設兵團的1897個縣級單位，涉及農戶3200萬、1.24億農民，涉及面遠遠超過了天然林保護、京津風沙源治理等其它生態工程。

從工程效果來看，主要表現在四個方面：

一是植被增加了。退耕還林工程遵循生態優先、突出重點、注重實效的原則，重點對水土流失嚴重的坡耕地和沙化嚴重耕地實施退耕還林。在完成的1.39億畝退耕地造林任務中，25度以上陡坡耕地4802萬畝，15—25度坡耕地3880萬畝，嚴重沙化耕地1879萬畝，三項合計1.06億畝，占全部退耕地造林任務的78.3％；15度以下糧食產量低而不穩其他耕地2935萬畝，占21.7％。通過大規模退耕還林還草，增加了林草植被蓋度，工程區森林覆蓋率平均提高3個多百分點。森林覆蓋率的提高，使工程區風沙危害明顯減輕，水土流失減少，土壤的侵蝕模數降低。同時，碳匯的能力大大提高，吸收了大量的二氧化碳，減少了溫室氣體的排放。

二是地方經濟發展了。退耕還林地區堅持生態治理與經濟發展相結合，與調整農業結構相結合，與轉變經濟發展方式相結合，統籌安排，同步推進，在改善生態環境的同時，促進了地方經濟發展。據國家統計局抽樣監測，1999—2007年，抽樣監測的退耕還林縣地區生產總值增長了約2倍，工業增加值增長了4倍，一二三產業結構由33：36：31調整為21：48：31，縣級地方財政一般預算收入增長了3倍。

三是農民收入增加了。退耕還林工程采取“以糧代賑”的措施，對退耕農戶給予糧食和生活費補助。截至2008年底，中央財政已累計投入錢糧補助資金1636億元，退耕農戶平均每戶獲得補助5113元，約占退耕農戶同期人均純收入的10％左右。糧食和生活費補助已成為退耕農戶收入的重要來源。此外，退耕還林營造的經濟林也開始給退耕農戶帶來一定的收入。國家統計局抽樣監測的退耕還林縣，1999年農民人均純收入為1716元，2007年達到3249元，扣除價格因素，年均增長6％左右。

四是生產生活方式轉變了。退耕還林區從過去砍木頭、“吃木頭”轉變為現在的多種樹、保護森林，從過去的超載過牧轉變為現在的舍飼圈養，無論是農業、牧業、林業都擺脫了過去過度消耗資源的傳統發展方式，開始向集約型、內涵式發展模式轉變。農民的生活環境也變了，過去上山砍柴，現在使用清潔能源，像沼氣、太陽能、秸稈氣化等，農村面貌為之一新，干部群眾思想觀念也發生了可喜變化。可以說，退耕還林不僅僅是生態建設，也是一場深刻的農村生產生活方式變革。

總之，退耕還林工程是功在當代、利在千秋、蔭及子孫的偉大的生態工程。我們對這個生態工程的重要意義的認識會隨著時間的推移看得越來越清楚，歸根結底一句話，退耕還林工程提高了資源環境的承載能力，給我們國家在重要的戰略機遇期，在工業化城鎮化發展的關鍵階段贏得了新的發展空間。實踐證明，黨中央、國務院關于實施退耕還林的重大決策和各項政策措施是完全正確的。

(二)切實把退耕還林工程的工作重點轉到鞏固成果上來

退耕還林始自1999年，到現在整整十年了。十年的退耕還林，大體可以分為三個階段：從1999年到2001年是試點階段。1999年8月，時任國務院總理朱镕基同志視察西北、西南六省區，提出了實施退耕還林的主張，明確了“退耕還林、封山育林、以糧代賑、個體承包”十六字政策方針，進而形成了中央決策。最早在陜西、甘肅和四川開展試點，到2000年推廣到長江上游、黃河上中游的13個省區市，爾后陸續擴大到25個省區市和新疆生產建設兵團。從2002到2006年是第二個階段。這是退耕還林全面鋪開和大規模實施的階段，從2002年開始，中央投資開始大幅度增加。從2007年以來是第三個階段。國家延長退耕還林補助期政策，建立鞏固退耕還林成果專項資金，標志著退耕還林工程從全面建設轉到鞏固成果階段。

中央為什么作出退耕還林工程從全面推進階段轉向以鞏固成果為主階段的戰略決策?我認為，主要有以下三點考慮：

第一，退耕還林必須兼顧耕地安全、糧食安全。到2007年，全國的耕地面積只有18.26億畝，比1999年減少了1.25億畝。到2020年，我們要確保全國耕地總量不低于18億畝，這是一條紅線。一方面耕地在減少，另一方面人口在增加，糧食的需求剛性增加。解決這個問題，我們再也不能走過去開山造地、圍湖造田的老路了，只能在穩定耕地面積特別是播種面積的基礎上，主要依靠提高單產來提高糧食生產能力。我國國情決定了退耕還林工程不可能無限地進行下去，當然并不排除將來科技水平提高、單位糧食產量提高了，人口峰值下降了，還可以退出一些劣質耕地用于生態建設。但是從當前的形勢看，必須對“十一五”規劃確定的2000萬畝退

耕還林任務作出調整，以保障國家耕地安全和糧食安全。

第二，退耕還林必須兼顧億萬退耕農民的長遠生計。據國家統計局2007年對退耕地區的監測，退耕還林縣平均地區生產總值只相當于全國平均水平的77.8％；退耕農戶人均純收入比全國農村居民人均純收入低1000多元；絕對貧困戶和低收入戶的比重超過10％，遠遠高于全國平均水平；部分退耕農戶的吃飯、燒柴問題還沒有解決，年末存糧不足半年的退耕農戶占35.2％，以柴草為生活燃料的占61.3％。在退耕農戶吃飯、燒柴、增收問題還沒有很好解決的情況下，一旦對退耕農戶的糧食補貼到期，結果會怎樣呢?很可能為了解決吃飯、燒柴、收入問題，又重蹈毀林開荒的覆轍。要解決這么多退耕農戶的長遠生計問題，把他們的收入來源從有限的土地上轉移出去，必須大力發展后續產業，必須提高現有耕地的產出能力，必須提高他們的勞動就業技能，必須解決他們的薪柴、燃料問題。解決這些涉及基本生存發展的問題，絕非易事。

第三，退耕還林必須兼顧管護好退耕還林成果。據有關部門統計，退耕還林工程造林種草保存率達到95％以上，但同時要看到潛在的風險。首先，有些地方的林子成活率還是不高，極易受到自然災害的侵害和人為的損害，補植補造的任務非常繁重。其次，林子長起來了，發生森林火災所帶來潛在損失的幾率就上升。再次，由于林相、樹種結構等問題，退耕還林還有脆弱性，去年雨雪冰凍災害就毀掉了1000多萬畝林地，2000多萬畝受到不同程度影響；四川地震災害也毀掉了幾百萬畝。要真正把退耕還林的成果鞏固住，不僅現在保存率要達到95％以上，十年二十年后仍然保持這個比率，任務是相當繁重的。

中央審時度勢，因勢利導，果斷地調整了“十一五”期間退耕還林規劃，提出了退耕還林工作重點的階段性轉換，充分體現了黨中央、國務院對廣大退耕農戶的關心，體現了加強生態環境保護和建設、促進可持續發展的決心。事實證明，中央作出這樣的決策是完全正確的，是從大局出發、符合我國現階段實際情況的重要部署。希望大家務必把思想統一到中央的決策部署上來，腳踏實地、扎扎實實地做好鞏固退耕還林成果工作。

二、進一步明確鞏固退耕還林成果的目標和主要任務

黨的十七大報告從發展戰略的高度提出建設生態文明，要求到2020年全面建設小康社會目標實現之時，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式，使我國成為生活質量明顯改善、生態環境良好的國家。這給我們鞏固退耕還林成果工作提出了新的更高的要求，賦予了新的使命。

(一)鞏固退耕還林成果的目標

鞏固退耕還林成果的目標有兩個，就是國發[2007]25號文件提出的兩個“確保”。第一個目標是確保退耕還林成果切實得到鞏固。加強林木后期管護，搞好補植補造，提高造林成活率和保存率，杜絕砍樹復耕現象發生。第二個目標是確保退耕農戶長遠生計得到有效解決。通過加大基本口糧田建設力度、加強農村能源建設、繼續推進生態移民等措施，從根本上解決退耕農戶吃飯、燒柴、增收等當前和長遠生活問題。一個是生態目標，一個是生計目標，兩個都要確保。

(二)鞏固退耕還林成果的主要任務

一是建設基本口糧田。規劃從2008年到2015年的8年間，建設穩產高產基本口糧田5954萬畝，其中，西南地區退耕農戶人均穩產高產基本口糧田不低于0.5畝、西北地區不低于2畝。中央安排補助資金333億元，地方也要加大投入力度，落實好配套資金。這項任務非常不容易。搞好基本口糧田建設，退耕還林地區糧食自給能力就有了基本保障。

二是農村能源建設。要從各地實際出發，因地制宜，以農村沼氣建設為重點、多能互補，加強節柴灶、太陽灶建設，適當發展小水電。要采取中央補助、地方配套和農民白籌相結合的方式，搞好退耕還林地區的農村能源建設。規劃8年內再建戶用沼氣池580萬個，太陽能灶108萬臺，節柴灶338萬個。

三是穩步推進生態移民。對居住地基本不具備生存條件的特困人口，要繼續本著自愿的原則，有計劃有組織地實行易地搬遷，積極解決好搬遷群眾的生產生活問題。規劃期內我們要再解決生態環境惡劣、地質災害頻發地區131萬人的生態移民。各地要認真摸索生態移民的規律，總結經驗，切實做到“搬得出、穩得住、逐步能致富”。

四是大力發展后續產業。這是增加農民收入的重要渠道，是解決農民長遠生計的重要措施，是鞏固退耕還林成果的有力保障。要加快調整農業結構，大力發展特色優勢產業，扶持龍頭企業，支持特色優勢產業基地建設。要加快農民技能培訓，提高創業就業能力。各地也要結合自己的實際，發展特色產業，吸收農民就業，促進農民就業轉移。中央計劃安排補助資金，用于扶持發展特色種植業、林業、果茶業，扶持發展養殖業，實施農民技能培訓。

五是切實搞好補植補造。林木“三分造、七分管”，鞏固退耕還林成果必須加強林草植被的管護。8年內規劃安排補植補造任務7031萬畝。在補植補造的同時，國家還要繼續安排荒山荒地造林。各地要進一步完善撫育管護措施，落實管護責任，搞好補植補造，撫育管理、病蟲害防治，提高森林質量，增強生態功能。

(三)鞏固退耕還林成果的政策保障

一是繼續對退耕農戶直接補助。退耕還林糧食和生活費補助期滿后，中央財政安排資金，繼續對退耕農戶給予適當的現金補助。長江流域每畝繼續補105元，黃河流域每畝繼續補70元。原每畝退耕地每年20元生活補助費，繼續直接補助給退耕農戶，并與管護任務掛鉤。補助期依然是還生態林再補助8年，還經濟林再補助5年，還草再補助2年。

二是建立鞏固退耕還林成果專項資金。為集中力量解決影響退耕農戶長遠生計的突出問題，中央財政安排一定規模資金，作為鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于補助退耕還林地區的五大任務。同時，中央預算內基本建設資金還安排了部分資金，重點扶持基本口糧田建設。

三、切實做好鞏固退耕還林成果的實施工作

實施好鞏固退耕還林成果專項規劃，是今后退耕還林工作的主要任務，各有關地方和部門要高度重視，精心組織，創造性地做好鞏固成果的各項工作。

一是要加強領導、落實責任。根據國發[2007]25號文件的精神，省級人民政府對鞏固成果、解決長遠生計問題負總責，實行目標到省、任務到省、資金到省、責任到省的“四到省”原則。各省(區、市)要把目標、任務、資金和責任進一步分解落實到各地(市)、縣(市)、鄉鎮、村落和農戶。25個省區市和新疆生產建設兵團都要有一個專門的機構對鞏固退耕還林成果工作總負責，經費、人員、工作條件上要

繼續給予保障。希望各級政府把鞏固退耕還林成果工作擺到重要議事日程，及時安排部署各項工作，定期進行監督檢查和總結評估。

二是要科學規劃、精心實施。國家發展改革委會同國家林業局、農業部、財政部等有關部門，批復了25個省區市以及新疆生產建設兵團的鞏固退耕還林成果專項規劃。批復中要求各地區制定實施方案，要盡快分解任務，落實資金，開展作業設計。這里我再強調三個機制問題。第一是科學規劃。就是要瞄準退耕農戶的長遠生計問題，不能錢花了，而生計問題還沒有解決。第二是可以考慮將各種渠道資金打捆使用，以鞏固退耕還林成果資金為主導，把相關項目安排的資金打捆，統籌用好各項支農資金和鞏固退耕還林專項資金，發揮資金的綜合效益。第三是項目實施中要特別嚴格建設程序。項目的實施涉及老百姓的切身利益，一定要高度重視，研究有效的辦法。必須做到賬務公開，公正透明，接受廣大群眾的監督。

三是要健全制度、加強監督。一定要制定完善的制度，包括工程實施的辦法，資金的管理辦法，驗收的辦法，給農民發放補貼與管護掛鉤的辦法等。檔案管理要做到戶有卡、村有賬、鄉有冊、縣有檔。要做好監測評估工作，建立健全科學的監測評估體系，以此來判定鞏固成果工作的進展情況和效果，要拿數據說話。總之，一整套辦法、制度都要建立起來。在國家層面，國家發展改革委要會同有關部門制定出一套完善的制度。

四是要密切配合、加強指導。鞏固退耕還林成果工作涉及的面很廣，單獨靠哪一個部門很難完成。國務院各部門要加強合作，國家發展改革委發揮協調服務作用，財政部要管好資金、及時下撥資金，國家林業局要承擔整個鞏固退耕還林成果專項規劃實施和小區工程的設計、驗收、補植補造等，農業部要負責基本口糧田建設、沼氣池建設、農民工培訓，乃至產業發展等方面的指導，水利部要負責基本農田方面的灌溉問題，國家統計局要做好退耕還林工程區的監測工作，監察部門和審計部門也要參與進來，加大監督審查力度。這次會后，要立即建立部際聯席會議制度。各省也要因地制宜、分類指導，建立相應的聯席會議制度，明確各個部門的責任，加強部門之間的協調，以后每年召開一次現場會來推進這項工作。

五是要依靠群眾、大膽實踐。鞏固退耕還林成果的工作不是我們對農民的恩賜，鞏固成果工作的主體是退耕農戶，要通過實施有效的政策來調動退耕農戶的積極性，給他們展示未來生活的美好前景，積極吸納他們參與工程建設，在工程建設的過程中充分聽取他們的意見，尊重他們的意愿。同時，在實施好項目，管好用好資金等方面要大膽實踐。要通過實踐，總結經驗，完善辦法，不斷把這項建設推向前進，實現預期的目標。

(本欄目策劃、編輯：李志明)