《海上海事行政處罰規定》在執法實踐中的難點探討

馬謀雄 李 琳

摘要:本文對《海上海事行政處罰規定》實施5年多來執法實際中所遇到的難點問題進行分析探討,提出有針對性的修改建議,為該《規定》在今后的修訂提供了比較實用的意見。

主題詞:8號令 難點 探討建議

《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》(下稱“8號令”)自2003年9月1日起正式施行以來,已成為海事部門依法對海上海事違法行為實施行政處罰的主要依據,在保護當事人的合法權益、理順各類海上海事違法行為的行政處罰工作方面起到顯著的促進作用,進一步規范了海事部門的行政處罰工作,最大限度地維護了海上交通秩序和防止船舶污染水域。經過5年多的執法實踐,筆者結合日常工作中就8號令在實施過程碰到的難點問題作了分析與探討,并為本規章今后的修訂提出一些粗淺的建議。

一、對海事行政處罰工作的認識

海事行政處罰是國家海事行政機關依法對違反海事行政管理秩序的公民、法人和其他組織進行懲戒的一種行政行為,它是國家海事行政管理活動中的一項重要法律制度和必不可少的行政措施,其目的是使行政管理相對人依法經營,今后不再出現類似違法行為,維護良好的海事行政管理秩序。同時也對改善行政管理工作、提高執法水平、保護公民和組織的合法權益起到積極作用。8號令的實施,進一步規范了海上海事行政處罰行為,保護了當事人的合法權益,使行政處罰更規范更符合程序。海事行政處罰遵循以下原則:

㈠ 處罰法定原則

8號令第六條規定,海事行政處罰必須依法進行,確定了海事行政處罰必須堅持處罰法定原則,這是行政處罰的核心。處罰法定原則指法無明文規定不處罰。公民、法人或其他組織的任何行為,只有在法律法規明確規定應予處罰時,才能受到處罰。

㈡ 過罰相當原則

8號令第十一條規定:“海事行政處罰的輕重,應當與海事行政違法行為和承擔的海事行政法律責任相適應。”這就要求海事主管機關在進行海事行政處罰時要遵循過罰相當的原則。罰重于過,無以服人;罰輕于過,難以達到震懾和制止違法行為的目的。

㈢ 一事不再罰原則

8號令第十條規定:“對當事人的同一個海事行政違法行為,不得處以兩次以上罰款的海事行政處罰。”一事不再罰指對同一個違法行為,不能以同一事實和同一理由給予兩次以上的處罰,目的在于防止重復處罰。

㈣ 教育與處罰相結合原則

8號令第六條規定:“實施海事行政處罰,應當遵循合法、公開、公正,處罰與教育相結合的原則。”處罰和教育是實施法律規范的兩種不可少的手段。對違法者給予處罰,更應強調教育,行政處罰的目的是糾正違法行為,對違法者進行教育,提高法制觀念。

二、在執法實踐中遇到的難點

㈠ 經營性與非經營性的劃分

根據國務院關于貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》的通知(國發[1996]13號),國務院各部門制定的規章對非經營活動中的違法行為設定罰款不得超過1 000元;對經營活動中的違法行為,有違法所得的,設定罰款不得超過違法所得的3倍,但是最高不得超過30 000元,沒有違法所得的,設定罰款不得超過10 000元;超過上述限額的,應當報國務院批準。8號令嚴格遵循了這一規定,對法律、行政法規未設定處罰依據的海事違法行為,均明確了經營性和非經營性的處罰標準,但在實際操作中,這對具體的執法實踐造成了障礙。因為行政行為是指行政主體行使行政職權、進行行政管理的活動,本身具有其特有的屬性,無法準確地將所有的活動區分為經營性和非經營性。根據行政處罰法的規定,行政處罰應當以違法行為的社會危害程度為依據,對水上交通安全而言,違法行為的社會危害性與該行為是否屬于經營性沒有必然的聯系。以違法行為的經營性與非經營性做標準確定罰款金額,很難體現過罰相當的原則。

㈡ 有違法所得與無違法所得的界定

8號令同樣根據國發[1996]13號文件對大部分違反水上交通安全管理秩序的行為設定了這樣的規定:對經營活動中的違法行為,有違法所得的,處違法所得3倍以下、最多不超過30 000元的罰款;沒有違法所得的,處10 000元以下的罰款等。但在實際執行過程中,由于各地主管機關對此概念界定模糊,出現了對同一違法行為各地處罰結果不一致的現象,容易給船方造成執法隨意性較大的印象,有損海事形象,法律的公正性、嚴肅性也得不到體現。有的船主還會鉆這一規定的空子:違法所得只有100元或更低,按違法所得3倍以下罰款,則可能比無違法所得的罰款更低。由于理解上的偏差,可能出現對相同類別甚至情節相近的違法行為的違法所得認定結果的不同,從而導致處罰力度不一。航運業是一個流動性很強的行業,中間環節很多,海事部門對其違法行為的全過程以及有無違法所得的真實情況不可能全面掌握,使調查取證工作有較大難度。如對“低于最低安全配員”違法行為的違法所得的認定,目前各地主要存在以下幾種看法:一是把航次的運費收入和缺少船員節省的工資均認定為違法所得,并將船長當月工資按航次天數折算出其本人的違法所得數額;二是只將航次運費收人和缺少船員節省的工資二者中的一項認定為船舶所有人的違法所得,船長本人無違法所得;三是認定船舶所有人和船長均無違法所得。由于對違法所得沒有具體的規定和認定標準,所以給日常執法造成了一定的難度。

㈢ “危險化學品以外的危險貨物”這一概念難以理解

在8號令第七節關于違反海上危險貨物載運安全監督管理秩序的處罰規定中,依據《危險化學品安全管理條例》這一行政法規設定的處罰規定更具有可操作性。但依據《海上交通安全法》這一法律設定的“危險化學品以外的危險貨物” (第六十、六十一條)這一概念卻難以理解。《危險化學品安全管理條例》第三條第二款對危險化學品的范圍確定為:危險化學品列入以國家標準公布的《危險貨物品名表》(GB12268);劇毒化學品目錄和未列入《危險貨物品名表》的其他危險化學品,由國務院經濟貿易綜合管理部門會同國務院公安、環境保護、衛生、質檢、交通部門確定并公布。顯然,《危險化學品安全管理條例》只會加強海上危險貨物載運安全的監督管理,是對船舶載運危險貨物管理的具體化,不會也不可能與比之高一層次的《海上交通安全法》中對危險貨物管理規定相排斥或隔裂,如果僅依據《海上交通安全法》對“危險化學品以外的危險貨物”進行規范,則難以形成管理合力,造成法律資源的浪費和當事雙方的困惑。

㈣ 部分違法行為的處罰規定與相關法規的銜接不緊密

《中華人民共和國內河交通安全管理條例》經2002年6月19日國務院第60次常務會議通過,自2002年8月1日起施行。在一年之后,8號令也于2003年9月1日起施行。從規范行業管理角度來看,船舶、設施在航經海上、海港(包括含內河航道的河口港,如上海港)或內河水域時,在因違反海事行政管理秩序行為被實施責任追究時,不應有太大的反差,否則容易給船方造成法制的不統一之感覺,削弱了水上管理的整體合力,與“行政執法一面旗、水上監管一盤旗”的指導思想不相協調。《條例》第十章共有22條對違反海事行政管理秩序的行為作出了比較嚴格的處罰規定,特別是在對“三無”船舶(未按規定懸掛國旗,未按規定標明船名、船籍港、載重線,安全作業未報備及超載等違反水上交通安全)的違法行為,都有明確的處罰或處置措施,對維護水上交通安全、避免事故發生都能起到較好的管理效果。但8號令在對這些違法行為的處罰規定上與《條例》相比,明顯偏輕,甚至沒有相應的處罰條款,不利于海上海事行政管理,這也是某些常見違法行為得不到有效糾正的因素之一。

㈤ 對分支海事機構的授權不統一

在8號令第八十五條中,對海事機構的行政處罰權限作了如下規定:“各級海事局所屬的海事處管轄本轄區內的下列海事行政處罰案件:1. 自然人處以警告、1 000元以下罰款、扣留船員職務證書3個月至6個月的海事行政處罰;2. 法人或其他組織處以警告、10 000萬元以下罰款的海事行政處罰。各級海事局管轄本轄區內的所有海事行政處罰案件。”從本條授權可以看出,只要海事機構名稱為“某某海事局”的,包括部海事局、直屬海事局和分支海事局,則可以依據8號令管轄本轄區內的所有海事行政處罰案件。而海事機構名稱為“某某海事處”的,包括直屬海事局下的分支海事處和派出海事處,均不能超出第一、二項的管轄權限。從行政執法效率來看,同樣為分支海事機構,因名稱有“某某海事局”和“某某海事處”之分,后者對本轄區內的海事行政處罰案件的管轄權限就受到較大限制,本轄區內的海事行政處罰案件不能完全及時、有效地解決,影響了行政管理效果。

三、幾點建議

鑒于8號令在實踐運用中存在的諸多難點問題,建議在今后的規章修訂工作中,或出臺相關規范性文件時,有針對性地對相關問題作出可操作的、統一的規定,便于海上海事行政主管部門更有效地開展行政處罰工作,促進水上交通安全管理。

一是在經營性與非經營性的劃分問題上,建議將此規定僅作為原則性條款加以明確,并出臺經營性與非經營性的認定標準。

二是在有違法所得與無違法所得的界定問題上。如要按違法所得來確定罰款,則建議對有、無違法所得的認定標準加以統一確定,便于操作。從立法角度對違法所得做出標準性解釋,對于當事人有違法所得的違法行為,則根據違法所得的多少,在規定的處罰幅度內,根據統計年報確定一個相對值。

三是在“危險化學品以外的危險貨物”這一概念問題上,不應把《海上交通安全法》對船舶載運危險貨物的管理規定僅限定在這一概念范圍內,應把《海上交通安全法》的龍頭作用體現出來。如要設定“危險化學品以外的危險貨物”,則應給予相應的概念范圍,哪些危險貨物屬于“危險化學品以外的危險貨物”。

四是在部分違法行為的處罰規定與相關法規的銜接不緊密的問題上,建議依據《內河條例》,明確包括含內河航道的河口海港,在內河航道水域的違法行為執行《內河條例》的處罰規定,保持相關違法行為處罰的統一性。

五是對分支海事機構的授權不統一問題上,建議根據分支海事機構所承擔的海事管理職責,從提高行政管理效率的角度,以及當事人行使救濟權利后,分支海事機構作為獨立執法主體應當承擔的相應責任,建議對分支海事機構在本轄區內的海事行政處罰管轄授權上加以統一。

8號令作為海事部門依法對海上海事違法行為實施行政處罰的主要依據,應當對相關問題出臺操作性、針對性強且于法有據、于情有理的指導意見,指導和規范基層海事執法人員的執法工作,以提高海事行政管理效率。同時,也有利于維護海事執法的公正性,提升海事形象,為率先達到“中等發達國家監管水平”提供更有力的法制保障。◆