從政府與市場的角度探析產(chǎn)業(yè)政策的有效性

武曉強

摘要：產(chǎn)業(yè)政策是政府實施的與調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)活動相關的政策總和。產(chǎn)業(yè)政策更多的是反映市場與政府的職能邊界。同時，產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行過程，其背后隱藏著深刻的利益關系。在闡釋產(chǎn)業(yè)政策的有效性時，以政府與市場的關系為突破口，引入對于產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)分析，通過產(chǎn)業(yè)政策的主客體研究，揭示產(chǎn)業(yè)政策在實施機制中的利益關系，從而使產(chǎn)業(yè)政策在我國的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞：政府；市場；產(chǎn)業(yè)政策；有效性

中圖分類號：F062.9文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０012－02

時下，產(chǎn)業(yè)政策成為理論界探討的焦點。主要是基于兩點：一方面產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級是世界經(jīng)濟中最重要的經(jīng)濟特征，各國都將產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整放在重要位置，而產(chǎn)業(yè)政策直接關系到國家經(jīng)濟的發(fā)展程度；另一方面，我國已經(jīng)處于經(jīng)濟發(fā)展的關鍵時期，如何提高產(chǎn)業(yè)競爭力及保持產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康的發(fā)展已經(jīng)成為重要的課題。因此，研究產(chǎn)業(yè)政策及其有效性就有了更深的時代性和實踐性。

一

“產(chǎn)業(yè)政策”一詞最早出現(xiàn)在1970年日本通產(chǎn)?。ìF(xiàn)在的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。┐碓贠ECD（經(jīng)濟合作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展）大會上所做的題為《日本的產(chǎn)業(yè)政策》上，或者說引起人們的高度關注是在這一時刻。隨著產(chǎn)業(yè)政策被越來越多政府所重視，對于產(chǎn)業(yè)政策的理論研究也就隨之增多。對其起源性的研究，更多的是出于70年后經(jīng)濟現(xiàn)狀的靜態(tài)分析，在總體上形成兩派觀點。一是促進經(jīng)濟發(fā)展派。從經(jīng)濟發(fā)展視角分析產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生原因的學者認為，如果產(chǎn)業(yè)政策只是為了彌補“市場失靈”，就不能充分的解釋現(xiàn)實中存在的旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，推動產(chǎn)業(yè)興衰轉(zhuǎn)化，促進產(chǎn)業(yè)結構高級化的一系列政策。而事實上大部分的產(chǎn)業(yè)結構政策是以實現(xiàn)經(jīng)濟趕超為目標，通過扶持主導產(chǎn)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)結構升級轉(zhuǎn)換等手段來提高本國產(chǎn)業(yè)的競爭力，促進經(jīng)濟發(fā)展。二是維護國家利益派。一國產(chǎn)業(yè)體系的封閉性被打破，同時意味著一國產(chǎn)業(yè)體系的脆弱性增強。

筆者認為，需從歷史的角度去闡釋產(chǎn)業(yè)政策的起源性問題，或者說理解成產(chǎn)業(yè)政策是人們基于政府與市場關系深入理解之上的客觀產(chǎn)生。而學界對于市場與政府的職能界定上大致分為三個階段：

第一階段是產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生及古典經(jīng)濟學的自由主義思想。在斯密看來，市場是完美的，市場機制在資源配置上有著極大的優(yōu)越性，而政府在經(jīng)濟層面的干預只能會適得其反，從而將政府的職能定位定義在“守夜人”的角色。對于守夜人的角色定位，應該說是對政府在經(jīng)濟方面的全面否定，或者說是在經(jīng)濟管理上無作為的政府應該是最好的政府。斯密的觀點與其所處的時代環(huán)境有關，但卻將政府與市場的關系問題引入到了一個很深的層面。于是，在以后的經(jīng)濟思想中，不論微觀領域或宏觀領域，都將二者之間的關系的把握視為重點。

第二階段是1929—1933年的經(jīng)濟危機及政府干預理論的提出。隨著資本主義經(jīng)濟中壟斷的出現(xiàn)，人們對市場本身的缺陷進行了論證。在微觀經(jīng)濟領域，福利經(jīng)濟學家提出了“市場失靈”的概念。它主要是從三個方面進行的論證。其一是壟斷帶來的經(jīng)濟的低效用，其二是外部不經(jīng)濟的存在，最后是單純的市場機制不能解決分配問題，分配作為經(jīng)濟活動過程中的重要環(huán)節(jié)對于市場經(jīng)濟的發(fā)展至關重要，而市場本身卻不能解決自身問題，說明其本身的內(nèi)在的缺陷，需要強加的外部力量的制約和調(diào)節(jié)。而凱恩斯的國家干預理論則明白無誤地指出這樣的外部力量只能是政府。兩種理論的幾乎同步性，表明自發(fā)的市場調(diào)節(jié)所暴露的問題已經(jīng)受到了人們的關注。

第三階段是20世紀70年代出現(xiàn)的“滯漲”危機及公共選擇理論的盛行。這一時期的經(jīng)濟特征“滯漲”的出現(xiàn)，打破了對凱恩斯國家干預的頂禮膜拜，同時公共選擇理論的出現(xiàn)，引出了“政府失靈”這一概念。終于人們的思考層面最終落到了市場與政府職能的邊界界定上，對于二者關系把握上也有了更明晰的脈絡。而產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)生就是基于這樣的理論認識。它是一個中觀層面的概念，既強調(diào)政府與市場在資源配置中的共同作用，也看到“政府失靈”與“市場失靈”的客觀存在。既避免了對微觀層面的直接干預，又強調(diào)了政府的作用。

二

對于產(chǎn)業(yè)政策的起源性的研究，便于對產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵及其有效性的研究。對于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的研究，大致有兩種思路。其一是源于東亞經(jīng)濟奇跡的產(chǎn)生。產(chǎn)業(yè)政策在其中起的重要作用，使得有一部分學者認為，產(chǎn)業(yè)政策是后發(fā)達國家追超發(fā)達國家的一種經(jīng)濟戰(zhàn)略。此觀點的合理只在于指出產(chǎn)業(yè)政策的作用，卻不具有全面性。事實上美國、日本等西方發(fā)達國家都有著完善的產(chǎn)業(yè)政策，盡管各自的產(chǎn)業(yè)政策都有其特殊性。其二是對于產(chǎn)業(yè)政策的一般性理解，即產(chǎn)業(yè)政策是政府有關產(chǎn)業(yè)的一切政策的總和。

首先，產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)政策的制定、產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)政策的評估。產(chǎn)業(yè)政策的評估是主客體發(fā)生之后的實施結果，先不予考慮。在分析產(chǎn)業(yè)政策的主體時需特別強調(diào)區(qū)分制定和執(zhí)行兩個過程。本文只強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的制定的主體性，而產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程視作其客體范疇。其次，在研究產(chǎn)業(yè)政策的主客體時，需考慮各國的政體形式。產(chǎn)業(yè)政策的主體唯一性，其現(xiàn)實意義是更好的理順中央政府與地方政府之間的關系，從而在一定程度上界定了中央政府和地方政府的職能范圍。而產(chǎn)業(yè)作為一個母系統(tǒng)，并不是產(chǎn)業(yè)政策的真正主體。真正的主體是作為子系統(tǒng)的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策雖然是政府在干預經(jīng)濟，但與培育真正的自負盈虧、獨立經(jīng)營的真正的企業(yè)并不矛盾。因此產(chǎn)業(yè)政策的實施與政企不分有著本質(zhì)的區(qū)別。

三

產(chǎn)業(yè)政策的有效性研究所包含的兩個部分，是緊密聯(lián)系在一起的。內(nèi)容是目的和前提，執(zhí)行是體現(xiàn)和結果。但兩個過程卻有一個中心，即政府與市場的關系。準確地把握這個關系，及其背后隱含的利益關系，不僅有著深刻的理論意義，更有重要的時代性和實踐性。

制定產(chǎn)業(yè)政策要求內(nèi)容要有科學性。對于科學性的理解，筆者認為，需從三個方面加以解釋。其一，產(chǎn)業(yè)政策的制定需反映產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。制定產(chǎn)業(yè)政策的目的是為了提高產(chǎn)業(yè)的競爭力，提高產(chǎn)業(yè)結構的合理性和高度化。產(chǎn)業(yè)政策的是否具有合理性，要從產(chǎn)業(yè)政策最基本的功能來考量。產(chǎn)業(yè)政策的基本功能就是在市場機制不能正確發(fā)揮作用的時間或空間，政府依據(jù)對產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展規(guī)律的認識，通過政策的傾斜來影響社會總勞動在產(chǎn)業(yè)部門間的分配，從而推動產(chǎn)業(yè)向一定的結構目標演化，以影響社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。以產(chǎn)業(yè)政策推動主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成其帶動效應是產(chǎn)業(yè)政策之所長。信息產(chǎn)業(yè)化是當今世界經(jīng)濟發(fā)展中最重要的經(jīng)濟特征，其迅猛發(fā)展表明信息業(yè)必將或已經(jīng)成為各國的主導或主體產(chǎn)業(yè)。我國在制定產(chǎn)業(yè)政策時也將其視作主導產(chǎn)業(yè)，支撐并推動我國產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。其二，產(chǎn)業(yè)政策的制定需結合本國實際。產(chǎn)業(yè)政策最終要落實到本國的經(jīng)濟發(fā)展的具體實際上，脫離本國的具體實踐。盲目的推行產(chǎn)業(yè)的“大躍進”，只會給經(jīng)濟建設帶來壞處。十七大報告提出，要建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進信息化與工業(yè)化的融合。一方面堅持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，強調(diào)信息產(chǎn)業(yè)的主導性；另一方面尊重我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不均衡性，強調(diào)信息化對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造。其三，產(chǎn)業(yè)政策必須尊重產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，這又需從兩個層面理解。一是一個新興的產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)不是產(chǎn)業(yè)政策作用的結果，恰恰相反，產(chǎn)業(yè)政策是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。相較于產(chǎn)業(yè)本身，產(chǎn)業(yè)政策是滯后的。因此產(chǎn)業(yè)政策不能成為當?shù)卣S意干預產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的借口。二是當需要政府對產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展進行調(diào)整時，要從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)，尊重并重視產(chǎn)業(yè)成長的內(nèi)在規(guī)律，避免單純追求量的增長和低水平重復的擴張，將更多的功夫用在提高產(chǎn)業(yè)競爭力的內(nèi)涵上。從產(chǎn)業(yè)間的內(nèi)在聯(lián)系中發(fā)現(xiàn)機遇和培育產(chǎn)業(yè)組織形式。

同時，筆者認為，政府與市場的職能界定在產(chǎn)業(yè)政策中的體現(xiàn)即為產(chǎn)業(yè)政策所涉及到的產(chǎn)業(yè)范圍，以及政府在規(guī)制產(chǎn)業(yè)發(fā)展時干預的程度。需了解到并不是所有的產(chǎn)業(yè)都需要產(chǎn)業(yè)政策，或者說產(chǎn)業(yè)政策可能在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)政策所設計的領域不予過寬。就我國的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構來看，兩類產(chǎn)業(yè)需通過產(chǎn)業(yè)政策加以支持和引導。一類是對國家競爭能力、對產(chǎn)業(yè)升級其重要作用的特定產(chǎn)業(yè)，此類產(chǎn)業(yè)一般為新興產(chǎn)業(yè)，它們在成長為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的同時，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造也起著至關重要的作用。一類是涉及國家安全的產(chǎn)業(yè)、自然壟斷的產(chǎn)業(yè)、提供公共產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)。而對于一般性的競爭性的產(chǎn)業(yè)，并不是政府不去起著作用，讓其放任自流。只是不應在產(chǎn)業(yè)政策所及的范圍，如此界定，只是使產(chǎn)業(yè)政策更加科學，更加的具有操作性，也不使產(chǎn)業(yè)政策背負它不應該有的使命。正如前文所講，產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)生是基于政府與市場關系理順之上的客觀發(fā)生。

事實上，即使產(chǎn)業(yè)政策制定的內(nèi)容極其客觀，但產(chǎn)業(yè)政策的有效性依然難以保證。因為在產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中存在著各級政府與企業(yè)的、地方政府與中央政府的博弈過程。評價政府的行為時，一個很重要的原則是“不與民爭利”[1]。但事實上政府行為的動機上本身具有二重性，即作為全社會的公共代表，代表著社會公眾的意志；同時，政府作為一個抽象的自然人，有可能形成既得利益集團。各級政府將產(chǎn)業(yè)政策作為干預經(jīng)濟的口實，并為其能夠或得好處提供了可能。產(chǎn)業(yè)政策的客體具有二元性，即政府與市場。之所以產(chǎn)生政府借產(chǎn)業(yè)政策“尋租”的情境，就是當?shù)卣畬τ谧陨碇骺腕w的定位出現(xiàn)了換位，或者說是“官本位”的體制在作怪。由于我國特有的行政體制，權利在一部分占有者手里就有了“權利尋租”與“制度尋租”的可能。增強產(chǎn)業(yè)政策的有效性，就必須堅決地、徹底地斬斷行政權力與社會資源的直接聯(lián)系，至少要根本性地改變行政權力在社會資源方面占據(jù)主導地位的狀況，把行政權力轉(zhuǎn)到宏觀上制定與監(jiān)督上來[2]。因此，產(chǎn)業(yè)政策本身及其有效性的研究，更多的層面要落實到政府的職能定位上。

參考文獻：

[1]葉險明.中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力與社會主義和諧建設[J].政治發(fā)展研究，2005，（3）.

[2]葉險明.制度變革與當代中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展[J].思想政治教育導刊，2006，（11）.

[責任編輯 王 莉]