中原城市群發(fā)展中的地方政府行為缺陷研究

董希楠

摘要：加快中原城市群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中原崛起是河南省的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。城市化發(fā)展的實(shí)踐表明，政府在城市群發(fā)展進(jìn)程中的作用是舉足輕重的。在已有的研究基礎(chǔ)上分析中原城市群建設(shè)發(fā)展中的政府行為缺陷及原因。

關(guān)鍵詞：中原城市群；政府行為；缺陷

中圖分類號：D601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1672-3198(2009)02-0065-01

1中原城市群發(fā)展中的政府行為缺陷

1.1各城市政府各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重

由于城市群內(nèi)9個(gè)城市存在八個(gè)互不隸屬，行政平級的省管市政府，各市都有自己相對的資源優(yōu)勢，各市與外圍城市也有各自的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不一定非要在城市群內(nèi)形成市場。要素流動(dòng)是要求成本的，相同條件下，價(jià)格優(yōu)勢起主要作用，所以在選擇交易對象時(shí)不一定是在城市群內(nèi)各市之間。從對《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》的落實(shí)情況看，各個(gè)城市只是依據(jù)自身?xiàng)l件定位規(guī)劃的，沒有形成與其他城市在相關(guān)領(lǐng)域(如產(chǎn)業(yè)、城區(qū)、交通、社會(huì)保障等)協(xié)同規(guī)劃的氛圍。

1.2合作方式單一

目前中原城市群政府間的合作只是在中原城市群協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下行政命令式的合作，方式單一。這種合作方式，在城市群的規(guī)劃建設(shè)初期，還能起到宏觀協(xié)調(diào)的作用，當(dāng)城市群發(fā)展深入到合作的微觀領(lǐng)域時(shí)，這種領(lǐng)導(dǎo)小組式的組織結(jié)構(gòu)就顯得不規(guī)范，不能形成穩(wěn)定的體制結(jié)構(gòu)，對規(guī)劃的具體實(shí)施就會(huì)協(xié)調(diào)不力。而且行政命令式的協(xié)調(diào)不利于城市群共同市場的形成，不利于資源要素的跨行政區(qū)流動(dòng)，這源于管理體制的落后。中原城市群政府合作急需創(chuàng)新管理方式。

1.3政策執(zhí)行能力弱

具體表現(xiàn)為上級政府的公共政策在下級政府范圍內(nèi)難以得到全面有效的貫徹和執(zhí)行，“上有政策，下有對策”，并以“對策”化解政策。嚴(yán)重削弱了上級政府的權(quán)威和能力，難以動(dòng)員和有效利用社會(huì)資源，形成合力，以推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

1.4公共服務(wù)能力不足

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，要求地方政府職能中心有原來的政治統(tǒng)治向社會(huì)管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府公共服務(wù)職能薄弱突出地表現(xiàn)在政府對公共服務(wù)的公共支出比例偏低。

1.5治理創(chuàng)新能力較弱

中原地區(qū)地方政府存在著一種低效率的傳統(tǒng)體制，直接導(dǎo)致了中原地區(qū)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，市場觀念不強(qiáng)，信息閉塞，上自政府官員、下至黎民百姓都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政依賴性，中原地方政府在治理區(qū)域社會(huì)的過程中，一要“等”中央的政策，沒有上級政策不敢自主行動(dòng)，改革開放的行動(dòng)遲緩；二要“靠”國家的幫助，靠國家在物力、財(cái)力方面的支持，開拓進(jìn)取不足；三要向上級政府“要”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，要扶貧資金，并且常常把能否向上級政府要到資金作為評價(jià)本級政府工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。其創(chuàng)新能力不強(qiáng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海。

1.6利益協(xié)調(diào)能力差

一是規(guī)范市場主體行為平衡社會(huì)矛盾的能力不足。有傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，使原有的社會(huì)行為規(guī)范難以發(fā)揮作用，必然要求在社會(huì)競爭主體之間充當(dāng)仲裁角色的政府，制定一系列的行為規(guī)范來規(guī)范人們的行為。二是社會(huì)利益再分配政策不完善，社會(huì)貧富差距日益擴(kuò)大，隨時(shí)有引發(fā)、激化矛盾的可能。對社會(huì)的控制在一定程度上失控，刑事案件增多，社會(huì)不安定因素增加，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部違反亂紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，激起群眾強(qiáng)烈不滿。

2中原城市群發(fā)展中政府行為缺陷的成因分析

中原地區(qū)地方政府的能力不足是在長期的歷史發(fā)展過程中形成的，這種狀況的形成，既有外部的原因，也有內(nèi)部的原因。

2.1受內(nèi)陸環(huán)境的制約，缺乏開放觀念

在河南，各級政府所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)發(fā)展程度等重要的外部條件，都無法與東部地區(qū)相提并論。中原自古以來就是以農(nóng)為主，農(nóng)業(yè)大省是河南最基本的特征。這里不僅自然條件差，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，社會(huì)發(fā)育遲緩，在這樣的基礎(chǔ)上構(gòu)建功能和力量強(qiáng)大的政府，其難度是可想而知的。中原地區(qū)的資源察賦本來就不足，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中又出現(xiàn)了資源的不合理利用和資源利用與資源建設(shè)不協(xié)調(diào)的問題，所以，資源總量有限，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理是中原各級地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的難題。

2.2地方政府規(guī)模過大，效率低下

在河南，傳統(tǒng)“官本位”意識(shí)嚴(yán)重，要求進(jìn)政府機(jī)關(guān)的人多，愿意出政府機(jī)關(guān)的人少，分流政府機(jī)關(guān)工作人員的困難很大，結(jié)果是政府機(jī)關(guān)人員過度膨脹。河南地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相對落后，社會(huì)提供的機(jī)會(huì)和可供政府機(jī)關(guān)人員分流的經(jīng)濟(jì)單位少，政府又是獲得相對較多的部門有關(guān)。同東部地方政府相比，中原地方政府的機(jī)構(gòu)和人員都更多，一般而言，縣委機(jī)構(gòu)，通常有十三四個(gè)，縣政府機(jī)構(gòu)通常有四五十個(gè)，加上隸屬于黨政機(jī)構(gòu)的群團(tuán)組織，全部加起來有六七十個(gè)。少則六七百個(gè)職位，多則近千，加上各機(jī)構(gòu)離退休人員，就更多了。

2.3政府工作人員素質(zhì)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

地方政府能力深受政府機(jī)關(guān)公職人員的素質(zhì)影響。在河南，某些縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)者觀念過于保守，地方保護(hù)主義的舊框框沒有摘除掉。有很多領(lǐng)導(dǎo)干部有讓人們富起來的良好愿望，但都受到其教育程度、思想觀念的水平以及處理具體事務(wù)的能力的制約。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，有博士市長、縣長，乃至于博士鎮(zhèn)長，但是河南地方政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中，大學(xué)本科學(xué)歷都尚未普及，受高學(xué)歷教育的人更是鳳毛麟角，思想觀念普遍陳舊，缺少現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)理念，政府在運(yùn)行中所遵循的基本觀念跟不上形勢發(fā)展的要求，一些政府機(jī)關(guān)中盛行的仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的觀念；政府的管理方式陳舊，還不能運(yùn)用新的科學(xué)的管理方式來管理社會(huì)，管理方式上仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，導(dǎo)致政府工作的效率低下，工作方法簡單，作風(fēng)粗暴，侵害人們?nèi)罕姾戏ɡ妫荒馨衙芙鉀Q在基層，群眾上訪事件居全國之首。

2.4地方政府角色定位不準(zhǔn)

一些地方政府對自身管理職能認(rèn)識(shí)模糊不清，對地方政府沒有一個(gè)合理定位。熱衷于管理一些不該由政府管的事情，而一些該管的事卻沒有管，或者管了又沒有管到位。在缺乏有效的監(jiān)督和必要的法制規(guī)范的情況下，地方政府有強(qiáng)烈的越位沖動(dòng)。如饅頭是鄭州人的基本消費(fèi)品，為讓百姓吃上放心饅頭，市、區(qū)兩級政府都成立了“饅頭辦”。結(jié)果2001年3月14日在鄭州發(fā)生了轟動(dòng)全國的“饅頭戰(zhàn)”事件。因?yàn)橐患覜]有在“饅頭辦”辦證所謂“黑饅頭廠”的處罰權(quán)問題，鄭州市、區(qū)兩級“饅頭辦”互不相讓，發(fā)生激烈爭執(zhí)直至當(dāng)街對罵。其實(shí)，“饅頭辦”的成立本身就是荒唐之舉。本質(zhì)上體現(xiàn)了地方政府自行“設(shè)租”、“收租”、“尋租”和“分租”的意圖。

2.5地方官員作為“經(jīng)濟(jì)人”自利性的影響

從公共選擇理論方面來理解，人也是有理性和關(guān)心個(gè)人利益的，與“經(jīng)濟(jì)人”不同的是地方官員在政治市場上活動(dòng)，地方政府中的官員行為同市場上的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，他們同樣像“經(jīng)濟(jì)人”追求經(jīng)濟(jì)利益那樣來追求政治利益。地方官員不僅關(guān)心在任期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)心自身利益是否能夠得到最大。

一般而言，由于地方官員的每屆任期不會(huì)超過五年，如果要得到升遷，就必須在一定時(shí)間內(nèi)做出明顯的成績，如果當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，地方官員就可以得到更多的升遷機(jī)會(huì)。但是大部分官員不愿意干其前任留下的攤子，往往另起爐灶，這樣以來，所采取的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政策，采取短期行為，不顧地方利益，又不顧全局利益，最終也沒有促進(jìn)地方的發(fā)展。