中國公司治理的產生和演變路徑:從法律移植到本土化探索

施曉紅

公司治理結構是隨著以所有權和經營權分離為基本特征的現代企業而產生的，其核心內容就是解決經營者的激勵和監督機制問題，而不同國家的政治經濟文化孕育出了不同的解決方法，由此導致世界上不同的公司治理結構模式。在上個世紀90年代初，中國將建立現代企業制度作為國有企業改革的核心內容。與眾多轉軌國家一樣，為了在最短時間內建立起現代企業制度，中國采取了法律移植戰略——引進了美國式的股東利益至上模式，但是，由于中國缺乏相應的政治文化和經濟基礎，法律上的公司治理結構在實踐中便流于形式，中國公司的運行更多的是依靠非正式的治理制度——政府主導型的公司治理結構模式，這帶來了很多弊端，公司治理改革一直在致力于促進股東利益至上模式在中國的實施。近年來，隨著國有企業改革的進一步深化和改革戰略的調整，中國的公司治理結構建設已經從最初的法律移植轉向為本土化探索的階段。

為了研究方便，我們將世界各國的公司治理結構模式分為以美國為代表的股東利益至上模式和以日本為代表的利益相關人模式。

一、中國公司治理的法律移植階段(1993年至2002年)

(一)中國移植股東利益至上模式的原因分析

1993年始，我國頒布了公司法并對國有企業實施公司化改造，希望通過現代公司治理結構解決對經理人的激勵和監督機制問題。從公司法的規定來看，我國的治理結構更接近于美國模式，公司治理制度的設計都是圍繞股東利益最大化這一目標進行。我國公司治理的基本架構為股東大會一董事會一經理層的三層結構。雖然，在三層結構之外，還設置了獨立的、專門的監督機構——監事會，對董事會進行監督，并與董事會共同行使對公司經營管理層的監督權。但是，由于監事會既無重大經營決策權，也無董事任免權和薪酬決定權，基本上是形同虛設，無法和德國的監事會相提并論。從我國公司法規定來看，公司權力集中在股東大會，股東大會不僅享有公司法規定的法定權力，而且享有公司章程賦予的廣泛權力，股東大會的職權中還包括了部分經營管理性質的權利。當然，我們不可否認的是，無論美國還是中國，公司實踐中經理人成為了事實上的權力中心，但是，無論權力分配怎樣變化，股東仍然擁有一個最終的控制權——即董事的選擇權。這是和利益相關人模式最基本的不同點，在日本和歐洲國家中，職工等更多利益相關人的代表會進入董事會從而擁有決策權，使得經理人考慮利益相關人的利益。

我國選擇移植股東利益至上模式的兩個原因：一是股東價值最大化的理念契合了政府是國有資產所有者的觀念，并有利于實現國有資產保值增值的改革目標。在傳統的國有企業制度下，政府作為國有資產的擁有者(或代表)控制了企業的一切。企業的所有利潤上繳給政府，損失由政府承擔，領導由政府任命。雖然傳統國有企業還具有對職工提供社會福利的功能，職工實施終身雇傭制，生老病死都由企業負責等等。但是，在國有企業完全由政府控制的情況下，職工并未分享到任何的控制權，職工是企業的主人翁僅從國有企業的資產屬于全體人民的角度上來提出的，在企業層面上，政府是企業的所有者，職工從未被看作是企業的所有者。

自1978年開始的國有企業改革并未改變這一觀念，國企改革的主線始終是如何實現所有權和經營權的分離，實現國有資產的保值增值，無論改革的措施如何發展變化，都是以政府享有剩余索取權和剩余控制權以及實現國有資產利益價值最大化為前提，因此從產權理論的角度看，政府一直是企業的所有者。

自1993年開始國有企業開始進行公司化改制，政府的身份變成了股東，所以，我國公司治理結構的目標必然是股東利益最大化，而利益相關人則被排除在公司治理之外。而股東利益至上模式以外部融資為主，這正好符合當時國有企業融資的需要。利益相關人模式是以銀行融資為主，證券市場并不發達。當時，國有企業效率低下，讓國有銀行不堪重負，國有企業需要尋找新的融資渠道。受到美國以發達的資本市場作為主要融資渠道的啟發，政府決心發展資本市場，希望通過證券市場建設為國有企業開辟一個新的融資渠道，解決國有企業的資金來源問題，從而幫助國有企業解困脫困。

(二)實踐中的公司治理結構：政府主導型的公司治理結構

國有企業通過公司化改造在形式上具備了股東利益至上模式的治理框架，但是實質上并未真正得到運行，相反，在實踐中形成了非正式的公司治理制度——政府主導型的公司治理結構模式。在股東利益至上模式的治理架構中，股東是公司權力的中心。由于實施公司化改造后的公司是國有股一股獨大，同時國有股東的身份是政府，于是，政府成為了公司權力的中心，這使得美國式的股東利益至上模式在中國變異成為政府主導型的公司治理結構模式。政府股東身份的特殊性帶來了多重代理、國有資產所有者缺位等問題，造成實踐中或者是對公司的過度行政控制或者是失去控制，其結果就是是“一把手”成為公司權力的中心。所謂“一把手”就是公司的總經理或者是董事長，“一把手”集控制權、執行權和監督權于一身，并有較大的任意權力。股東利益至上模式中，對經理人的激勵和監督都是由股東通過證券市場、經理人市場來實施。利益相關人模式中，經理人的激勵和監督機制主要是通過公司內部機制諸如讓經理人分享剩余控制權，由銀行主要實施監控等。中國的國有股一股獨大導致證券市場不發達，難以承擔起激勵和監督的功能，同時，其他利益相關人又被排除在公司治理之外，無法對經理人實施監督。作為股東的政府主要依靠行政手段來對經理人實施激勵和監督，例如對經理人實施薪酬管制為主，對經理人聘用進行政府管制等。

政府主導型的公司治理結構模式存在著很大的弊端，沒有解決好對經理人的激勵和監督問題，薪水管制帶來的結果是企業經營者在職消費隨意性強，過多過濫，甚至處于失控狀態，對經理人聘用的行政管制不利于真正的企業家的培養。其中最為嚴重的問題就是沒有對“一把手”的有效監督機制，“一把手”集權會導致公司治理結構制衡功能的變型，圍繞著“誰大”、“誰是一把手”還會誘發企業內部權力爭奪和“權力尋租”，破壞了制度的權威性，削弱了組織控制的能力。

(三)公司治理改革方向：推進股東利益至上模式的實施

理論界關于公司治理改革的爭論的焦點集中在了所有制改革上。當時理論界存在市場論和產權論兩種主張，產權改革論堅持通過國有企業產權改革，即通過私有化減少國有股成分，以分散股權結構，建立起活躍的證券市場，為股東利益至上模式創造實施的條件。市場論則是認為私有化并不是必然的條件，好的公司治理結構是通過市場競爭產生的。1997年黨的十五大報告和1999年黨的十五屆四中全會《關于國

有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出了從戰略上調整國有經濟的布局和結構的任務和抓大放小的方針，各地方國有中小企業率先朝著民營化的方向推進，地方上的中小國有企業開始實施大規模的MBO，期權、職工持股風行一時，迄今為止，地方中小國有企業改制面已經達到80％。另外，我國還從2000年開始提出對國有股減持的嘗試。除了實施產權改革以推進公司治理改革，證券監管部門為改善上市公司治理出臺了一系列法規和條例，如《上市公司章程指引》、《上市公司股東大會規范意見》、《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》、《上市公司治理準則》等，這些法規和條例在很大程度上借鑒和移植了美國的相關法律，旨在推進股東利益至上模式的實施。尤其是獨立董事制度成為上市公司的強制性的規定，獨立董事是美國公司治理中的一個特色制度，在歐洲大陸和日本并沒有這樣一個制度。近年來日本開始學習美國的治理制度，試圖引進獨立董事制度，但也只是一個授權性的規定，即公司可以自由決定是否采納獨立董事制度。

總之，在這個階段中，國有企業的改革方向無疑是朝著多元化的股權結構發展，并試圖上從政策和法律上不斷接近于美國模式的公司治理制度。但是，產權改革中產生了大量的國有資產流失，特別是中小企業產權改革中實施的MBO引起了廣泛的爭論。在各地展開的一些國企經營者持股、管理層收購(MBO)活動演變為政府官員和國企經理利用公權，借改制之機對國企資產的侵占和瓜分，造成了國有資產流失和社會分配不公，由此激發起一些矛盾，社會議論紛紛。2004年政府停止MBO，在一定規模以下的國企私有化幾近殆盡、大型央企改革提上議事日程之際，中央高層開始重新思考國企改革的方向。

二、公司治理改革的本土化探索(2003年至今)

(一)股東利益至上模式開始受到理論界的質疑

2003年國有資產管理委員會成立，國有企業改革戰略和公司治理結構建設出現了重大變化。國資委的思路是，以業績優秀企業為核心整合國有資產來組建大型央企集團，并通過推進央企的整體上市來改善企業治理。這表明了國企改革的方向，不再是單純的出售國有資產或股權，私有化改革方向已被拋棄，而是依靠企業改制上市來提升公司治理和市場競爭力。雖然明確了國有企業的戰略和股份多元化改革的大方向，但在哪些國企要退出、怎么退、退到什么程度等這些問題上，國資委的態度是依據市場而定。鑒于我國離成熟完善的市場還有很長一段路要走，國有控股的上市公司將在我國未來很長的時間占據主導地位，期望通過私有化或者是產權多元化使得股東利益至上的公司治理結構模式徹底得到實施顯然難以實現。在這一前提下，越來越多的學者開始意識到股東利益至上模式并不適合中國，較多的學者主張建立利益相關人模式。但是，每一個國家的公司治理結構模式是各不相同的，即使同屬于利益相關人模式的國家，例如德國和日本的公司治理也是有很多差別的。那么，中國特色的利益相關人模式究竟應當是怎樣的呢?目前一個比較一致的觀點是，首先要將職工引入公司決策中，使得經理人能夠考慮職工的利益，一個主要的理由國有資產屬于全體人民，職工代表應當進入公司治理，同時，經過多年的改革，我們的社會利益結構已經面臨著調整，我們應該考慮職工的利益保護了。

(二)政府關于探索中國特色的公司治理站構的努力

在公司治理建設初期，政府已經有了一些對公司治理的本土化探索的措施。不過主要集中在國有獨資公司上，針對的問題主要是“一把手”的監督問題。1998年7月，國務院頒布了《稽查特派員條例》，派稽查特派員進駐第一批國有大中型企業。稽查特派員以國有資產代表的身份進入企業，通過查賬和評價企業主要負責人的經營業績和國有資產保值增值狀況，對國有企業主要負責人的任免獎懲提出建議。由于信息不對稱及事后稽查的特點，稽查特派員對“一把手”的監督作用有限，實踐中稽查特派員被企業經營者同化的現象時有發生。1999年，中央決定將稽查特派員制度轉變為外派監事會制度。2000年3月，《國有企業監事會條例》公布實施，明確規定國有獨資公司監事會由國務院派出，對國務院負責，監事會主席由稽查特派員擔任。2003年國有資產管理委員會成立，提出“積極開展外派董事和獨立董事制度試點”，設想到2004年6月向試點企業發出《中央企業建立和完善國有獨資董事會試點工作的通知》，2005年10月寶鋼集團率先正式試點，然后陸續向試點企業進行進行推廣和驗收。“一把手”集權下的公司中，無人能與其抗衡，外派監事會和外派董事會提供了一個不受“一把手”控制的外部監督力量，這無疑為今后本土化的公司治理結構建設提供了一個很好的思路。

(三)2005年公司法修正案的本土化趨勢

從總體上看，2005年公司法仍然采取移植美國公司法的方式為主，而且基本保持了股東利益至上的公司治理結構模式。但是也出現了一些本土化的趨勢，其中最為明顯的變化是：讓職工參與公司治理。

首先，監事會制度一直被認為是我國公司治理結構的本國特色，也給予了職工某種程度的參與公司治理的權力。但是，由于中國的監事會一直以來形同虛設，所以導致監事會并未展現中國特色。由于這個原因，一些人甚至主張取消監事會。但是2005年公司法加強了監事會的規定。賦予監事會對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員“提出罷免建議”的權利；還規定，在監事會向董事會提議召開臨時股東會，而董事會不履行該職責時，監事會有權自行召集和主持股東會會議；同時賦予了監事會向股東會提出提案的權利；最關鍵的是賦予了監事會對董事和高級管理人員提起訴訟的權利，這是監事會履行監督職能的重要保障。還規定監事會發現公司經營情況異常，可以進行調查；必要時，可以聘請會計師事務所等協助其工作，這給予了監事會重要的“財權”，保證了監事會有效地行使職權。雖然，2005年公司法并未能徹底改變監事會形同虛設的地位，但是，卻強化了監事會的監督職權，完善了監事會的監督手段，賦予了監事會彈劾權、股東會的召集權等權利，完善了職工監事制度，使職工在公司治理中的地位日益重要。

其次，授予職工某種程度的決策參與權和監督權。2005年公司法的一大特點是開始加強對職工的權益保護機制。規范和強調了職工董事的相關規定，規定國有獨資公司和兩個國有投資主體以上的公司中要設立職工董事。同時對監事會的職工代表制度作了更加明確的規定。規定：“監事會應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一。監事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉。”此外，還明確了職工代表大會制度和工會制度等民主管理制度。2005年公司法加強職工利益保護的規定標志著我國本土化公司治理探索的開始。

考察中國的公司治理結構模式的產生和演變路徑，我們的結論印證了比較政治經濟學的研究結果：一個國家的公司治理結構是產生于該國的政治經濟文化的土壤中的。公司治理建設初期，我們移植的股東利益至上模式在實踐中流于形式，我們曾經試圖創造股東利益至上模式的實施條件，但是，隨著改革的進一步推進，已經越來越認識到股東利益至上模式與我國的國情不符，無論是理論和實踐已經出現了本土化探索的趨勢。雖然，本土化公司治理的探索才剛剛開始，但是，迄今為止，我們可以確認的是：首先，本土化的公司治理結構模式屬于利益相關人模式，其次，本土化探索就是針對政府主導型的公司治理結構模式的弊端，通過引入外部監督機制來解決“一把手”集權問題。第三，本土化的公司治理結構模式中，職工作為公司的所有者參與公司治理。

(基金項目：本文為國家社會科學基金項目“國有大型企業產權多元化改革的重點難點研究”，批準號06BYJ054)。

(作者單位：中國社科院工經所)