創新公共服務管理構 建廣泛參與的基層治理模式

劉宇南 孫長學 邢 偉 張璐琴

當前，我國正處于社會轉型加快發展階段，更是各種社會矛盾和利益沖突多發時期，為深化“十二五”社會發展規劃思路研究，重點了解各地統籌城鄉基本公共服務的經驗和辦法，近期社會發展司牽頭、宏觀院體改所、社會所有關同志赴成都市溫江區就公共服務和社會管理村級改革試點情況進行了實地考察。溫江以更加主動的姿態直面群眾的訴求，給百姓一個陽光化的渠道，基本消除了通過“上訪”等方式反映矛盾的現象，把矛盾化解在基層和萌芽狀態。溫江民情信息中心的機制和工作經驗，對未來社會發展有較大借鑒和推廣意義。

一、溫江推進村級公共服務改革的基本方向和初步成效

為進一步落實和推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，溫江區近年來開始探索推進村級公共服務改革。溫江區將完善農村基層公共服務和社會管理作為城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略的重要內容，努力縮小城鄉公共服務差距，創新城鄉一體的社會管理方式。

在推進村級公共服務改革中，溫江區進一步強化政府提供農村基本公共服務的責任，完善覆蓋城鄉的公共財政體系，發揮村自治組織的作用，尊重農民意愿，維護農民的民主權益。其村級公共服務改革的主要目標是，到2012年，建立適應農民生產生活居住方式轉變要求、城鄉統籌的基本公共服務和社會管理標準體系，建立和完善保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入保障機制，建立民主評議、民主決策、民主監督公共服務的管理機制，建立起協同配合、管理有序、服務有力的村級公共服務和社會管理隊伍。到2020年，建立城鄉統一的公共服務制度，基本實現城鄉基本公共服務均等化。

隨著試點改革的推進，溫江統籌城鄉發展綜合評價得分已位于成都市前5位，社會發展水平總指數也位于前5位，反映醫療衛生、教育、社會保障和環境等方面狀況的公共服務水平指數處于領先位置。溫江在教育、衛生、文化、體育等方面加強了均等化標準體系建設，不斷強化村級公共服務和社會管理體系建設，在四川省率先鋪開為民辦事全程代理制工作，搭建了以區政務服務中心為龍頭、鎮(街)政務大廳為基礎、村(社區)代理站為網點的三級便民服務體系。

二、溫江區村級公共服務改革的主要創新點

(一)明確劃分基本公共服務的各級政府責任，并匹配相應的財力保障

根據供給主體不同，成都市將基本公共服務劃分為政府為主、市場為主和村自行組織三類，實行分類供給。政府主要做好基本的公益性公共服務和社會管理，村級自治組織切實做好自治組織內部的服務和管理，依托市場主體開展以市場化方式供給的村組公共服務和社會管理。同時，成都市進一步強化各級政府提供農村基本公共服務的責任，將村級基本公共服務經費納入各級政府的財政預算，由市、縣兩級政府在本級財政年初預算中提取村級專項資金，用于村級公共服務和公共管理。根據經濟社會發展水平制定對村級公共服務和社會管理投入的最低經費標準，現階段每個村(社區)每年的村級專項資金安排最低不少于20萬元，對村級公共服務和社會管理投入的增長幅度高于同期財政經常性收入增長幅度。

(二)制定具有地方特色的基本公共服務范圍和標準

成都市把基本公共服務范圍劃分為文體、教育、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務和社會管理7大類59小類，每一小類都明確供給主體，其中，由政府主導提供的公共服務和社會管理項目占全部項目總數的62.71％。在此基礎上，各大類的主管政府部門和各地正在結合自身實際進一步細分范圍，明確不同階段的主要實施標準。溫江區在成都市劃分標準的基礎上，進一步梳理出村級公共服務和社會管理項目119項，并分別明確了相關實施主體，其中，由政府供給的54項，屬于基本公共服務保障，主要涉及改善居住環境、提供生產生活基礎設施、最低生活保障、就業支持等內容；市場供給的32項；委托村(社區)供給的21項；由村(社區)組織自行供給的12項。衛生部門建立了ABC三類基本公共衛生服務包。c類包：即當前要達到標準，2009-2011年完成，B類和A類包分別在c類包的基礎上，增加服務項目、服務頻率和服務覆蓋面。B類包2011-2013年完成，A類包2013-2015年完成。

(三)建立需求導向的公共服務決策機制和信息反饋機制

農民是村級公共服務和社會管理的直接受益者，公共服務的提供要以農民的需求為導向。主要創新體現在：

一是建立需求調查制度。溫江區6個試點村(社區)在確定村級公共服務內容時，堅持議事民為主，確保群眾參與公共服務項目論證與選擇，探索建立了人戶需求調查制度。

二是加強群眾民主決策。在廣泛征求民意基礎上，對公共服務項目依據多數村民的意見提出初步方案并公諸于眾征集意見，經過多次自下而上、自上而下的反復醞釀后，提交村民大會投票表決。

三是以民情信息中心為載體，建立群眾訴求表達渠道。永寧鎮隆興場社區建立了“民情信息中心”，在鎮政府政務大廳設立窗口接件，設置值班電話，確保全天候服務。民情信息中心對收到的信息進行分類匯總，根據信息內容及時提出處理意見，由鎮黨委以督辦件形式交分管領導或相關科室站所限時辦結。最終辦理結果由民情信息服務中心通過民情信息員告知群眾，并將群眾是否滿意處理結果的意見反饋給民情信息中心。截至2009年5月，已接收并處理民情民意信息72件，辦理投訴性質事項12件，以上事項全部通過電話或民情信息員回復當事人，受到群眾的一致好評。

(四)創新基層公共服務的資金籌集和使用機制

為保證村級專項公共服務資金的使用由村民決定，溫江構建了村(社區)民自治組織新體系，實行村(社區)議事決策、執行、監督的三分立，建立了村民議事會和監督委員會成員的選舉及罷免制度，基本形成了公共服務和社會管理的民意調查一民主議事一討論表決一公示確認等“四個程序”。如壽安東岳社區將通過入戶調查等多渠道收集的1000余條意見一一進行匯總梳理后，村上先后召開議事會8次、組上會議20多次進行討論，最終選擇和確定了今年要實施的項目，并經公示后，依據這些項目確定公共服務的經費使用。

對于一些大型的、投資較多的公共服務建設項目，通過成都市小城鎮投資有限公司(主要負責引導和集聚信貸資金和社會資金投入小城鎮建設，參與小城鎮綜合開發)融資，統籌集中使用專項公共服務資金。成都市制定了《公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》，由市、縣兩級財政每年安排村(社區)公共服務和公共管理專項資金償還投資本息。村(社區)按年利率2％承擔資金利息。同時，支持相鄰的村(社

區)按照共建共享的原則跨村聯合建設公共服務項目。

(五)建立群眾參與的公共服務績效評價機制

社會事業投資建設項目在實行過程中堅持“三公開”：即公開項目方案和工程預算、公開項目資金使用情況、公開項目綜合測評結果。組織村民代表對項目資金使用和管理進行全程監督，對項目實施質量進行全程監督。每筆經費由承建方提出申請，經村(居)民議事會審議同意后，村(居)民委員會方可支付。由政府支持、市場主體實施的項目。經有關部門和農民群眾檢查驗收，農民群眾滿意后，政府方能給予資金支持。對所有公共設施建設項目，建立質量跟蹤測評制度。這些措施極大地提高了公共服務和社會管理項目的建設效率。

三、對統籌城鄉社會事業發展的思考和啟示

(一)在“十二五”經濟社會發展全局關系中，要高度重視社會事業對我國工業化、城鎮化發展的帶動作用

我國社會事業發展在促進城鄉人口流動、要素積聚、形成合理的城鄉產業布局等方面的作用越來越大，有必要進一步審視社會事業對未來工業化、城鎮化發展的引領、帶動和促進作用。社會事業的發展為經濟發展提供了良好的環境和制度平臺，引導資源要素向公共服務領域和工業集中發展區集中，加快了統籌城鄉發展的步伐。“十二五”時期將會對社會事業提出更高的要求，而社會事業的發展也將成為推動未來城鄉統籌和經濟社會可持續發展的重要力量。

(二)通過制定基本公共服務范圍和標準(基本公共服務包)，使政府主導和政府責任落到實處

現階段，與人民群眾關系密切的基本公共服務非均等化依然明顯，政府有職責有義務作為基本公共服務的提供者，通過立法、規劃、直接舉辦基本公共服務、政策支持和監管等手段促進城鄉基本公共服務均等化。今后一個時期，有必要建立體系化的基本公共服務包，為全體人民提供最基本的公共服務項目，并制定一整套具體的、與發展階段水平相適應的基本公共服務提供范圍和標準，成為指導和評價各地公共服務的最低標準。隨著經濟社會發展水平的提高，不斷擴展基本公共服務的內容。如何科學、合理地利用市場機制提供高效、優質的基本公共服務，應作為“十二五”規劃重點思考的一個問題。

(三)適應公民參與意識提升需要，大力拓寬公民參與渠道和方式，構建社會廣泛參與的基層治理模式

溫江區在構建新型村級治理機制方面，以建立村民議事會制度為突破，積極推行政府職能與村民自治職能分離，構建黨組織領導下，以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村組治理機制。對經民主決策確定的擬實施項目，廣泛動員和鼓勵社會組織參與，并監督、指導社會組織提供好服務。今后一個時期，要圍繞建設公共服務型政府，加快社會管理體制改革，鼓勵和支持社會組織依法自主參與社會管理，鼓勵社會工作者和志愿者參與社會公益、公共管理和社會援助。

(四)促進公共服務決策由政府做主向政府與群眾上下結合策略轉變，加快創新更加科學合理的公共服務決策機制

政府“自上而下”主導的公共服務供給不能及時反映群眾社會公共服務需求，容易造成有效供給不足和資源浪費。以需求調查為重點的成都村級公共服務決策機制，極大地提高了公共服務和社會管理項目的效率和滿意度。通過需求調查，提供什么，由民說了算。充分尊重和發揮基層群眾的創造精神，創新需求導向的公共服務決策機制，變過去政府自上而下為民安排公共服務，轉到按群眾需求什么就提供什么，自上而下與自下而上相結合。

(劉宇南，國家發展改革委社會發展司。孫長學、張璐琴，國家發展改革委體管所。邢偉，國家發展改革委社會所)