論財政宏觀調控的法律規制

隨著財政職能的轉變,財政已經成為我國進行宏觀經濟調控的主要手段,財政宏觀調控在我國宏觀調控體系中發揮舉足輕重的作用,本文分析得出我國財政缺乏憲法保障、沒有完善法律體系、程序規則缺失和責任追究機制缺失四個原因,針對這四個原因提出了完善憲法中財政制度、完善財政宏觀調控法律體系建設,財政程序建設和法律責任追究機制建設三條建議。

一、從法學角度分析財政宏觀調控的法律規制的合理性

隨著財政宏觀調控在我國的經濟生活中的重要性越來越顯著,并且,財政體制不完善的弊端不斷的暴露出來,我國許多法學學者都致力于財政學的研究,比如“公共財政”的研究。隨著我國學者研究的不斷深入,現在被憲政學者和財政學學者廣泛討論的 “財政立憲”使財政研究進入更深的層次,財政作為憲法研究的重要內容,本身即是憲法問題。財政不僅是各國憲法文本的重要內容,而且一直是傳統憲法學研究的重要課題之一。英國憲法學家戴雪在其名著《英憲精義》中專設“財政”一章,探討國庫與法律的關系,日本當代憲法學家都把財政作為其憲法學體系的重要內容。①

目前國內研究“財產立憲”財政憲法學是從財政視角研究憲法問題,在立憲階段,需要解決的財政憲法問題主要是:確立選舉制度與代議制政府,確保議會在財政上向全體公民負責,政府在財政上向議會負責;確立各種財政監督制度,確保財政部門、審計部門能夠對各行政機關實施有效的財政監督;確立司法機關的財政獨立,以保障司法機關獨立行使司法權;建立違憲審查機構,限制議會與政府的財政權力;確認納稅人的各種權利,建立必要的權利救濟機制,保證納稅人在權利受到侵害時能夠依法提起訴訟或者申訴。在憲法實施階段,要保證憲法的權威性,有效地規范與限制國家權力,關鍵就在于有效地控制政府的財政權力,消除政府濫用權力的物質基礎。②

我們可以說,憲政產生、發展圍繞著財政,財政憲法就是國家財產權與私人財產權的的沖突安排,憲法的作用在它們之間劃定一個界限,防范國家財產權對私人財產權的任意攫取和無度征收。為國家財政權的活動設定底線,就是要通過立憲確立約束政府財政政策的憲法規則,我們不但要對財政宏觀調控施行法律規制,而且我們要提高到憲法的高度,這是財政本質所決定的。只有這樣中國的財政才可以走上法治、民主的財政道路,財政宏觀調控才可以實現宏觀調控的法治化。

二、我國財政宏觀調控問題原因分析

首先,筆者認為,我國財政收入支出體系混亂。影響我國財政宏觀調控效果的根本原因在于,我國財政沒有憲法保障。財政應否支出、如何開支,財政收入的規模和種類等,都應該由人民通過一定的法律程序加以決定。但是我國一向是行政主導,對財政支出預算的審批、執行和效果我們納稅人都一無所知,我們的《憲法》也只是強調了公民有納稅的義務而沒有提到納稅的權利,等等。

其次,我國的財政宏觀調控沒有完善的法律體系。完善的法律體系重要性不言而喻,體系安排主要是為了理順各項法律之間組成部分的關系,使其處于同一指導思想原則的指導之下,排除價值判斷上的矛盾和規則與規則之間的沖突。但是整個財政法律體系建設相當落后。因此我們需要建立財政完善法律體系,使所有財政各項法律都在一個統一的價值指導下制定、實施。

第三,我國的財政宏觀調控缺乏程序保障。財政政策的制定需要程序,預算的審批執行需要程序,財政補貼需要程序,等等,整個財政宏觀調控的就是一個過程,當然需要程序規則,程序的獨立價值早已得到法學界的認定。沒有程序,權力者行使權力的隨意性是無法克服的,我國現在出現的重重問題,沒有程序規則是重要原因,因此,財政宏觀調控需要程序規則才能走上法治化的道路。

第四,我國的財政宏觀調控缺乏責任追究機制。近年來,國家雖然相繼出臺了《行政復議法》、《行政處罰法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《行政復議法實施條例》,國務院出臺了《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》,財政部出臺了《財政部行政執法過錯責任追究辦法》,有這么多追究責任的法律法規,但是我們不難發現,這些大部分都是政府內部追究責任機制,許多財政宏觀調控行為都是依靠。上級領導部門的監督并采取行政責任。追究財政宏觀調控行為的責任的。另外,我國沒有對具有抽象性質的財政宏觀調控決策行為的責任追究機制。

三、財政宏觀調控法律規制的建議

建立完善的財政宏觀調控法律體系。鑒于我國憲政基礎薄弱,正在建設之中,很難發揮對財政宏觀調控規制的統領作用,筆者認為,應采取許多學者建議,首先制定《財政基本法》。財政基本法主要涉及財政的一些基本制度,對財政收入、支出和財政資金的管理都有普遍的效力。財政法的原則、財政權力的分配、政府間的財政關系、財政收入和支出的形式、重要的財政收支制度、預算制度、監督制度等等,都需要在財政基本法中加以規定,以體現其重要性和普適性。

完善財政宏觀調控程序規則。筆者認為,財政宏觀調控的程序的價值不僅在于財政政策產生的程序,還有就是當財政調控工具的實體法不完善時,可以使財政宏觀調控行為法治化,納入法律規制的范圍內。筆者建議從以下三點完善財政宏觀調控程序:首先,在《財政基本法》中建立財政宏觀調控的基本程序,即財政宏觀調控決策程序。其次,在《財政基本法》中建立財政宏觀調控的具體執行程序的一個框架。第三,在具體的各項法律中完善具體的程序。

完善財政宏觀調控責任追究機制。責任追究機制是保障法律規制財政宏觀調控的重要機制,只有完善的責任機制的存在,才能最好克制宏觀調控的主體的肆意行為,才能真正發揮法律對宏觀調控行為的規制作用;只有完善的責任追究機制,才能保證我們的財政資金每一分都花到實處,這樣才能保證我們納稅人的利益。完善的財政宏觀調控法律責任追究制度應當主要包括責任主體、違法行為、責任形式和歸責理由四部分內容。

注釋:

①王世濤.憲政與財政——中國財政的憲政解讀.http://www.studa.net/yanjiu/081223/16103116.html,訪問日期:2009-01-02.

②周剛志.財政憲法學初論[J].廈門大學學報,2005(2).

(作者簡介:王伴伴,中南民族大學法學院07級研究生,研究方向:經濟法。)