促進穩(wěn)定發(fā)展的法律類型之比較研究

葉　姍

摘要：現(xiàn)代國家的治理，主要仰賴政策與法律。促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展是政府不可推卸的責(zé)任，由此，也促進了法律的發(fā)展，法律對促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展有著獨到的優(yōu)勢。現(xiàn)代性法律中具有促進型結(jié)構(gòu)的規(guī)范類型的集合，可以概括為“促進型法”。英美法系限制干預(yù)型立法以“穩(wěn)定”促進發(fā)展，大陸法系國家依法調(diào)控型立法以“鼓勵”促進發(fā)展。“促進型法”具有內(nèi)在的促進發(fā)展的特定規(guī)范結(jié)構(gòu)，是專門促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的抽象性、類型化的規(guī)范概念，既有核心內(nèi)核和中心體系，又有邊緣結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：促進穩(wěn)定發(fā)展；“促進型法”；法律發(fā)展

中圖分類號：DF04

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展之法律促進

發(fā)展是人類永恒的主題，發(fā)展的最終目的是要讓人們富裕。人們富裕不富裕，主要取決于兩個因素，即經(jīng)濟增長和收入分配。經(jīng)濟由自發(fā)發(fā)展到自覺發(fā)展表明了驅(qū)動發(fā)展的因素是從完全競爭的傳統(tǒng)市場機制向有政府的經(jīng)濟職能與社會職能共同作用的現(xiàn)代市場機制轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟發(fā)展總是在一定的社會背景下進行的，在發(fā)展經(jīng)濟時衍生的經(jīng)濟問題如果解決不好，很可能誘發(fā)破壞社會發(fā)展趨勢的社會問題。改革開放30年來，年均9.8％的經(jīng)濟增長率雖然舉世矚目，但經(jīng)濟發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順。一直以來，國內(nèi)外的經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜，我國在艱難取得巨大經(jīng)濟發(fā)展成就的同時，也遺留下困擾經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會長久穩(wěn)定的諸多沉疴。經(jīng)濟與社會發(fā)展過程中衍生的種種復(fù)雜的不平衡問題，大多需要諸多領(lǐng)域法律的回應(yīng)性調(diào)整來解決，法律也因此得到發(fā)展。“每一個經(jīng)濟問題都能夠被看作是這樣一個問題：尋找一套最佳的行為規(guī)則，以及不同的行為規(guī)則將會如何發(fā)揮作用。”現(xiàn)代性法律，特別是經(jīng)濟法與社會法，必須具備促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的特定功能，并應(yīng)自覺進行規(guī)范建構(gòu)。

現(xiàn)代國家的治理必然追求經(jīng)濟與社會的穩(wěn)定發(fā)展。促進發(fā)展始終是現(xiàn)代國家的政府的第一要務(wù)。所謂“促進”，特指政府促進，即政府推動某項事業(yè)向前發(fā)展，并促使其前進。“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，諸如此類耳熟能詳?shù)拿}，充分體現(xiàn)了發(fā)展的重要性。“經(jīng)濟增長已經(jīng)成為和平時期各國凝聚國民精神的一種信仰。對增長率的追求已成為社會成員奮斗的動力、政治團結(jié)的基礎(chǔ)和動員全社會為一個共同目標(biāo)齊心協(xié)力的依據(jù)。”經(jīng)濟與社會發(fā)展的最終目標(biāo)是提高人的生活質(zhì)量和人類自身的素質(zhì)，滿足絕大多數(shù)人的需要，推動人類賴以生存的社會趨向更公平、更合理。經(jīng)濟與社會的穩(wěn)定發(fā)展之所以需要政府促進，客觀上源于經(jīng)濟與社會的發(fā)展存在市場機制不能解決的問題或無法作用的領(lǐng)域，主觀上來自國家和政府對市場機制的缺陷問題與失靈領(lǐng)域的介入性的解決思路。能夠促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的，可以是政策或法律，但是，政策具有不確定性，因此，最有效的始終還是法律。經(jīng)濟與社會能否穩(wěn)定發(fā)展，取決于是否有合理的法律制度讓不同的利益群體表達(dá)不同的權(quán)益訴求，是否有適當(dāng)?shù)臋C制供不同的利益群體就差異進行協(xié)調(diào)、消減矛盾和沖突。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是人類進入20世紀(jì)后，在價值規(guī)律調(diào)節(jié)和支配過程中產(chǎn)生的有政府宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟，是一種建立在生產(chǎn)力高度發(fā)展基礎(chǔ)上的規(guī)范化、制度化、法制化的經(jīng)濟，其基本特征是宏觀調(diào)控機制與市場競爭機制相結(jié)合，此所謂“發(fā)達(dá)的市場與強大的國家”。現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，致力于為整個經(jīng)濟與社會的發(fā)展創(chuàng)造條件，并針對自由市場競爭帶來的經(jīng)濟周期波動、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡和社會分配不公等弊端，力爭緩和各種經(jīng)濟與社會發(fā)展的矛盾和沖突。經(jīng)濟發(fā)展階段、社會政治條件、歷史文化背景和社會意識形態(tài)不同，使各國選擇了不同的市場經(jīng)濟模式，各有側(cè)重：經(jīng)濟基礎(chǔ)好、經(jīng)濟實力強的國家，側(cè)重于消極維持市場秩序，強調(diào)市場機制配置資源的基礎(chǔ)性角色，追求經(jīng)濟效率的同時促進社會公平；起步較晚、在戰(zhàn)爭中受創(chuàng)、亟需恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展的國家，著力于積極推動經(jīng)濟發(fā)展。各市場經(jīng)濟國家因其市場經(jīng)濟模式不同而形成各具特色的現(xiàn)代性法律。

經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，各國積極探尋旨在為促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展所要解決的法律問題、所該回應(yīng)的權(quán)益訴求、所應(yīng)進行的權(quán)義配置、所需設(shè)計的責(zé)任結(jié)構(gòu)，以及所能建構(gòu)的法律體系，并形成各有特色的法律體系。甚至可以利用法系這種更為抽象概括的概念來理解這各具特色的法律體系。構(gòu)成法系的各個要素，包括歷史發(fā)展、法律思想方法、法律制度、法源的種類及其解釋方法以及思想意識，“決定了各個體系本身，并且按照各個法律秩序具有的區(qū)別力的相對重要性，將它們分別歸人某一法系”。英美法系與大陸法系促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的立法各具特色：一直奉行自由市場經(jīng)濟的英美法系國家，通過限制政府干預(yù)的授權(quán)型立法，規(guī)范政府每一次介入經(jīng)濟運行的行為，力主以穩(wěn)定促發(fā)展；較為注重社會市場經(jīng)濟的大陸法系國家，政府因概括性授權(quán)而取得調(diào)控經(jīng)濟的正當(dāng)性，通過規(guī)范政府干預(yù)的限權(quán)型立法，力主以鼓勵促發(fā)展。

兩大法系促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的法律理念雖然不盡相同，但都反映出其對政府介入經(jīng)濟運行的權(quán)力的關(guān)注，不妨稱之為發(fā)展促進權(quán)。發(fā)展促進權(quán)是一種權(quán)責(zé)兼?zhèn)涞臋?quán)力，具有特色性的“權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)”，與其說政府有促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的職權(quán)，不如說其有促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的職責(zé)。政府最重要的發(fā)展促進權(quán)是征稅權(quán)與貨幣發(fā)行權(quán)。政府在享有發(fā)展促進權(quán)的同時，也要履行相關(guān)的職責(zé)，包括貫徹促進法定原則、依法促進、不濫用或超越促進權(quán)、不得棄權(quán)等，核心是依法促進。政府的行為，“在促進或阻礙經(jīng)濟活動方面起著重要的作用，……如果沒有高瞻遠(yuǎn)矚的政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經(jīng)濟上取得進展，政府可能由于做得太少或做得太多而遭到失敗”。可見，政府既可能是促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的根本動力，也可能是阻礙經(jīng)濟與社會發(fā)展的重大因素。“法律的重要作用，就是通過對人類行為的規(guī)范，來實現(xiàn)對權(quán)利配置和利益分配的調(diào)整。”作為一種新的法律規(guī)范類型或稱法律制度模塊，“促進型法”屬于發(fā)展法學(xué)的研究范疇，具有特定的邏輯結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系，既有經(jīng)濟法規(guī)范，又有社會法規(guī)范，旨在對發(fā)展促進權(quán)進行法律上的限定。

二、限制干預(yù)型立法以“穩(wěn)定”促進發(fā)展

英美法系國家一直奉行自由市場經(jīng)濟，強調(diào)個人追求利益最大化的同時，會對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生客觀推動作用，相信市場的自我調(diào)整能力，限制政府干預(yù)經(jīng)濟運行，其每一次經(jīng)濟立法都是立法機關(guān)對政府提出的具體經(jīng)濟政策的確認(rèn)，確認(rèn)的過程本身就是對政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力的限制和約束，反映的是代表國民利益訴求的立法機關(guān)與政府之間通過利益博弈達(dá)致的權(quán)力平衡。簡言之，政府原則上不介入經(jīng)濟運行，其干預(yù)經(jīng)濟運行的每一次行為，都應(yīng)得到法律的明確認(rèn)可，由此形成的法律就構(gòu)成實質(zhì)意義上的宏觀調(diào)控法。這種授權(quán)型立法，著重于每一次調(diào)控內(nèi)容的法律化，規(guī)范每一次政府介入經(jīng)濟的行為，是英美法系國家一種典型的成文法，力

主以“穩(wěn)定”促進發(fā)展。通過立法機關(guān)制定的法律，促使政府遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)社會財富的均衡分配，又要符合權(quán)力分立制衡及其行使正當(dāng)性的基本法治理念。而獨立制定和實施貨幣政策的中央銀行，例如美聯(lián)儲，雖然其貨幣政策決策前無需得到立法機關(guān)許可，但決策之后必須定期向立法機關(guān)報告，以加強貨幣、財政以及社會政策之間的協(xié)調(diào)。

貨幣政策，是指中央銀行為實現(xiàn)既定的經(jīng)濟與社會發(fā)展總體目標(biāo)，通過調(diào)整貨幣發(fā)行量和保障幣值穩(wěn)定，來穩(wěn)定物價，以促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展，從而實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟增長率和社會和諧度的經(jīng)濟政策；財政政策，是指政府為實現(xiàn)既定的經(jīng)濟與社會發(fā)展總體目標(biāo)，通過調(diào)整財政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。以促進經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展，從而實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟增長率和社會和諧度的經(jīng)濟政策。“經(jīng)濟規(guī)律(Economic Law)是一種政策工具，而且這種政策工具必須考慮到一系列社會目標(biāo)才能發(fā)揮作用。”為促進經(jīng)濟與社會的穩(wěn)定發(fā)展，既需要協(xié)調(diào)財政政策與貨幣政策，還必須以社會政策配合經(jīng)濟政策的實現(xiàn)，各種政策的配合主要體現(xiàn)在政策工具、時效和功能的協(xié)調(diào)配合、調(diào)控的主題、層次和方式的配合等。財政政策與貨幣政策調(diào)控的側(cè)重點并不相同，各自側(cè)重于結(jié)構(gòu)調(diào)整和總量調(diào)節(jié)。政策的協(xié)調(diào)，“必須注意各種經(jīng)濟上的政策的目的，或許還有財政政策和商業(yè)道德的因素，這都屬于實體的，而不是邏輯形式的合理性”。與我國注意協(xié)調(diào)并用財政與貨幣政策不一樣的是，美國較為傾向運用貨幣政策，尤其注重調(diào)整貨幣供應(yīng)量作為調(diào)控經(jīng)濟的主要手段。某種程度上說，導(dǎo)致美國發(fā)生當(dāng)前的嚴(yán)重經(jīng)濟危機的主要因素，就是將貨幣政策凌駕在整個經(jīng)濟政策之上，而忽視了配合。

“經(jīng)濟促進，是指從法律上或在事實上改善個別經(jīng)濟主體的地位的國家經(jīng)濟措施”，“主要通過直接或間接補貼實現(xiàn)，通過給受益者經(jīng)濟激勵，促使其從事有關(guān)公共利益的特定活動”。二戰(zhàn)后，美國就頒布了《就業(yè)法》，通過保證對勞動力的高水平和不斷增長的需求避免大蕭條重演。“利用一切切實可行的手段……促進最大限度的就業(yè)、生產(chǎn)和購買能力，是聯(lián)邦政府的一貫政策和職責(zé)。”《充分就業(yè)和平衡增長法》(又稱《韓福瑞—霍金斯法》)，明確把實現(xiàn)充分就業(yè)確定為政府干預(yù)經(jīng)濟的重要目標(biāo)，進一步擴大干預(yù)的權(quán)限和范圍，該法規(guī)定美聯(lián)儲一年兩次(2月20日/7月20日)提交經(jīng)濟與貨幣政策執(zhí)行報告，保證美聯(lián)儲與政府和國會之間既分立又合作的關(guān)系。其內(nèi)容包括：立法原因、向國會委員會報告、全國就業(yè)會議(結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟政策和包括資源限制待遇在內(nèi)的計劃、國會審查的政策和程序、一般性規(guī)定)等。還頒布了《經(jīng)濟穩(wěn)定法》、《聯(lián)邦儲備法》1977年修正案以及《國內(nèi)收入法典》1964、1969、1978年修正案等一系列經(jīng)濟法律，以控制通貨膨脹、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，很大程度上緩和了經(jīng)濟危機。

里根上臺后采納貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派等反對政府干預(yù)經(jīng)濟的主張，提出大幅減稅、削減政府開支、減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)、改革或取消政府對企業(yè)管制的《經(jīng)濟復(fù)興計劃》(1981)與《國內(nèi)收入法典》1986年修正案，體現(xiàn)了里根政府“減稅、減支、限制政府職能”的經(jīng)濟政策。《平衡預(yù)算法與緊急赤字控制法》(又稱《格拉姆一拉德曼一霍林斯反赤字法》)規(guī)定：到1991年，聯(lián)邦預(yù)算必須實現(xiàn)平衡，否則，總統(tǒng)有權(quán)強行削減政府開支，從而限制政府職能、減少政府干預(yù)，讓市場機制發(fā)揮更大的作用。1990年代后，美國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，很大程度上得益于克林頓政府的“降低利率、刺激經(jīng)濟”的經(jīng)濟政策。尤其是《全美證券市場促進法》，旨在遏制經(jīng)濟衰退、刺激經(jīng)濟回升。布什政府針對經(jīng)濟發(fā)展形勢，推動和實施以減稅為核心的經(jīng)濟政策：財富不是由政府創(chuàng)造的，經(jīng)濟發(fā)展需要小規(guī)模政府和更寬松的環(huán)境。《經(jīng)濟增長與減稅一致法案》是一個10年減稅計劃，重點針對個人所得稅和遺產(chǎn)稅，旨在“降低所有納稅人的負(fù)擔(dān)，使低收入的納稅人受益最大”，通過增進稅收公平、降低稅收負(fù)擔(dān)，刺激經(jīng)濟繁榮。《創(chuàng)造就業(yè)與工人援助法》是“9·11事件”后改進經(jīng)濟激勵的新法案，既強調(diào)通過減輕公司稅負(fù)，來刺激投資、穩(wěn)定經(jīng)營、增加就業(yè)，又主張通過延長領(lǐng)取事業(yè)救濟金期限，進一步減輕個人稅負(fù)。“減稅”側(cè)重于稅制和稅負(fù)的長期調(diào)整，通過改革個人所得稅和遺產(chǎn)稅，強調(diào)增進稅制公平、鼓勵消費和投資，刺激經(jīng)濟長期增長；“促進就業(yè)”通過臨時的所得稅稅收優(yōu)惠，鼓勵投資、增加就業(yè)，側(cè)重短期刺激。“1990年代中后期，支持經(jīng)濟發(fā)展的因素已受到多種來源越來越多的影響。今天的經(jīng)濟發(fā)展理論集中于地理稟賦、政策和法律。基于地理的理論在早期的發(fā)展中較有解釋力，但是對更發(fā)達(dá)的發(fā)展階段的解釋作用不大。基于政策的理論始于二戰(zhàn)，在市場經(jīng)濟和華盛頓共識中達(dá)到頂峰。直到90年代后期亞洲出現(xiàn)金融危機，政府的注意力逐漸轉(zhuǎn)到經(jīng)濟發(fā)展中制度的作用上，研究表明，制度是一個主要的潛在因素。”

面對百年一遇的金融危機，美國政府于2008年9月提出穩(wěn)定金融市場、增加市場流動性的“問題資產(chǎn)救助計劃”：政府出資7000億美元購買金融機構(gòu)持有的不良資產(chǎn)貸款的相關(guān)資產(chǎn)，同時要求給予財政部充分授權(quán)和操作靈活性。其主要目的是全面切斷金融危機的傳導(dǎo)根源、穩(wěn)定金融市場、增強投資者信心、提高信貸市場的流動性和促進經(jīng)濟增長；出發(fā)點是恢復(fù)市場信心，以恢復(fù)市場的正常運作和金融機構(gòu)的正常融資能力，促使居民和企業(yè)獲得正常的信貸資金；救助原則是在最大化納稅人的利益(由財政部代表，體現(xiàn)在遠(yuǎn)期)與市場信心的恢復(fù)(由攻擊和受攻擊的金融機構(gòu)為代表，體現(xiàn)在當(dāng)期)之間取得艱難平衡。這是一項金融創(chuàng)新，通過運用“遠(yuǎn)期模擬市場交易”模型將政府救助成本遞延到遠(yuǎn)期，從根源上解決市場的信心問題，也最大程度降低政府的遠(yuǎn)期救助成本，其本意是通過救助金融機構(gòu)，來達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟的目的，其有效性依賴于：合理的救助范圍、合理的資產(chǎn)分類和定價技術(shù)、適當(dāng)?shù)慕灰坠ぞ摺⒊浞朱`活的授權(quán)機制和足夠的救助規(guī)模。國會參眾兩院經(jīng)過激烈的利益博弈，就此，最后達(dá)成了一項旨在兼顧各方利益的妥協(xié)性的法案——《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》。

《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》是一項典型的美國式的宏觀調(diào)控法案，反映了政府干預(yù)經(jīng)濟的必要。無論是其制定過程，還是具體內(nèi)容，清晰呈現(xiàn)兼具實體與程序規(guī)則于一體的宏觀調(diào)控法的自足性。該法突出了救助政策的根本目的，同時照顧了金融機構(gòu)與相關(guān)主體的利益，強調(diào)最大限度地保護納稅人的權(quán)益、適當(dāng)拓展救助的范圍、國會授權(quán)證監(jiān)會暫停金融資產(chǎn)按市值計價的會計準(zhǔn)則、加強對救助資金的監(jiān)督并提高透明度、加強對受救助公司的監(jiān)管及限制高管收入、救助總規(guī)模提高到8500億美元，并分批逐步投放。該法有利于控制市場的恐慌情緒、恢復(fù)市場的信心，促使金融市場的正常運轉(zhuǎn)，對市場的短期穩(wěn)定將會起到明顯的作用，但是，該法并不能解決美國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性調(diào)整問題；其核心是“范