國家教育考試機構法律地位研究

譚宗澤

摘要：國家教育考試在社會生活中具有十分重要的意義，然而人們對國家教育考試機構法律地位的認識并不明確。從國家教育考試機構的起源來看，它的設立與運行具有正當性的權利與權力基礎，它的法律地位應定位為管理者、被監督者、服務者和契約主體。國家教育考試機構的發展方向應當是在實現行政化與社會化相結合的同時，注重考試管理權與實施權的適當分離。

關鍵詞：國家教育考試機構；受教育權；教育考試權；法律地位

中圖分類號：DF212

文獻標識碼：A

一、問題的提出

國家教育考試機構的地位隨著20多年來的教育體制改革發生了巨大變化，但其中某些重大的變化卻尚沒有反映在我國的法制建設成果中，這與中國的社會發展形勢極不適應。雖然教育考試立法在國家立法層面上的進展較為緩慢，但是近年來關于國家教育考試的立法研究和部門行政立法、地方立法活動仍然較為活躍，取得的相關成果也頗為讓人期待。2007年5月18日重慶市第二屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過的《重慶市國家教育考試條例》即為我國首部關于國家教育考試的地方性法規。該地方性法規于2007年9月1日起施行一年來，對提升重慶市國家教育考試活動的法治化水平，明晰重慶市國家教育考試機構的法律地位作出了積極的貢獻。

由于《重慶市國家教育考試條例》(以下簡稱《條例》)的法律位階較低和屬試驗性立法等原因，該《條例》有關教育考試立法的理論和實踐問題尚未得到法律界的充分關注，尤其是對國家教育考試的權利結構的演變關注尚不明顯。教育考試內容的一些變化已觸及了權力和利益的重新分配，在原來的權利格局尚未定型的情況下，新的情況又出現了，從而增加了正確認識教育考試機構的法律地位的難度。了解國家教育考試機構法律地位及其變化，對把握國家教育考試機構未來的發展方向是有積極意義的。

二、國家教育考試機構釋義

《教育法》第20條規定：“國家實行國家教育考試制度。國家教育考試由國務院教育行政部門確定種類，并由國家批準的實施教育考試的機構承辦?！备鶕摲l規定，由國家批準實施國家教育考試的專門組織就是國家教育考試機構。在《教育法》頒行之前，教育考試由國家行政機關組織實施，行政機關(主要是指教育行政機關)是教育考試惟一的組織者、實施者。教育考試機構附屬于行政機關?！督逃ā返南嚓P規定為教育考試機構的多元化留出了法律空間，由國家批準實施國家教育考試的機構可以是行政機關，也可以是社會組織。《重慶市國家教育考試條例》第4條將教育行政部門和教育考試機構并列的規定，順應了《教育法》的相關規定，與《教育法》的立法精神是吻合的。需要注意的是，雖然實施教育考試的組織屬性可以不同，但是其實施國家教育考試的權力來源和教育考試的種類卻是相同的，其權力來自于國家的授權，考試范圍、種類均由國家規定。因此，國家教育考試權只能是行政權力，而不是社會權力，教育考試職能是國家教育職能的組成部分，國家教育考試機構屬于法律法規授權的行政主體。

國家教育考試種類的設定不能超出國家教育考試的范圍。結合國家教育行政主管部門的規定，國家教育考試的種類基本可以確定為以下幾類：各類高等學校入學考試(包括本?？啤⒋T士、博士研究生入學考試)、高等教育自學考試、國家教育考試機構主辦的非學歷教育考試等國家教育考試。

筆者認為：首先，同樣為國家教育制度的組成部分，九年義務教育范圍內的考試以及高等中級教育考試不是國家教育考試，尤其是九年制義務教育階段的所有考試均不應該被認為是國家教育考試的范疇。九年制義務教育是一種強制性教育，既體現適齡人員的權利，也表現為一種義務，所有的適齡人員均應依法接受義務教育。此一階段所涉及的考試均不屬于國家教育考試的范圍，不必運用國家教育考試權對受教育者的受教育資格進行測定。此種條件下，各級教育考試機構的使命不在于運用考試權對受教育者接受教育的資格進行判定，而在于防止非法適用考試手段侵害受教育者接受義務教育的權利；其次，各類職業技能資格和人事選拔考試也不是國家教育考試。在中國歷史上，科舉制度使考試成為一項選拔官員的重要方式。孫中山先生力推的“五權憲法”更是將考試權與行政權分立。但是，五權憲法之中的考試權，實質上是國家按照憲法與法律的規定，通過考試這一特定的方式招錄國家工作人員的權力，這種考試在類型上應該歸類于人事考試的范圍，不屬于國家教育考試。

三、國家教育考試機構的權利與權力基礎

(一)保障公民受教育權

“受教育權”這個概念關涉國家教育考試機構的基本行為模式，至今尚未有定論。學界比較有代表性的觀點包括：勞凱聲教授認為，“受教育權是公民作為權利主體依照法律、法規的規定，具有的接受教育的能力和資格?！崩畈皆平淌趧t認為：“受教育權是指公民享有在各類學校、各種教育機構或通過其他途徑學得文化科學知識，提高自己的科學文化業務水平的權利?！焙\光教授認為受教育權兼具自由權和社會權性質：“受教育權是為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴的生活，而由學習協助者協助學習的一種權利；它要求國家提供學習條件及機會，并要求為學習內容由國家、教育協助者在不損及學習權之目的及增進學習效果的條件下確定”。秦惠民認為，“從本質上說，現代社會的所謂受教育權，是指公民作為權利主體，依照法律規定，為接受教育而要求國家依法作出一定行為或履行一定義務的權利。”解立軍認為，“受教育權是公民的一項憲法性權利，應該說是一個內容廣泛的概念，其基本內涵應當是指公民到依照國家教育制度舉辦的學校及其他教育機構就學的權利，因此，受到侵害的情形是和公民當時面臨的具體就學機會聯系在一起的，應當是指公民到教育機構就學的機會和權利被剝奪或者設置不平等條件使公民在相同的就學機會上受到不平等待遇的情形”。在上述定義中，筆者較為同意解立軍先生的觀點。筆者認為，受教育權的形成與現代教育國家主義的興起緊密相關。

教育的國家化過程可以追溯到16世紀～18世紀啟蒙的專制時代?！皻W洲大陸的正規學校教育起源于教會和宗教團體，不過，使宗教教育轉變為正規的學校教育體系以滿足世俗社會和民族的需要，卻是國家的功勞”。19世紀早期，歐洲各國國民教育體系的形成標志著西方資本主義國家現代學校教育的開始。教育逐漸向世俗化轉變，國民教育制度普遍確立，公立學校制度也廣泛普及。國家通過立法、行政等手段干預教育活動成為必然。這種現象在教育史上被稱為教育的國家化，我們把這種通過干預教育，塑造社會的價值觀理論被稱為“教育國家主義”。

對于國家控制、引導教育的重要性，意大利的馬克思主義者安東尼·葛蘭西指出：假如國家的一個重要功能是提高全體人民的道德水平和文化水平，那么，最有效的兩種工具就是法院和學校。教

育具有正面的積極的意義，而法院具有負面的和壓抑性的意義，所以學校理所當然地是國家干預的重要場所，學校成為了國家的權力機關。英國學者格林認為：“現代國家形成的過程是指現代國家建構的歷史過程、政府控制的所有公共領域的建構過程、國家意識形態的建構過程及國家主權和民族觀念的建構過程?！薄艾F代國家和現代教育制度的形成在時序上是統一的?！薄皣医逃贫鹊膶嵸|在于超越早期教育的狹隘利益，使教育服務于整個國家，或者說服務于社會統治階級設計的國家利益。”因此，這種教育必須首先引起國家的重視并發展成為一種國家機構，成為形成民族國家必不可少的組成部分，通過對教育的控制和引導，培育社會的價值觀，使教育活動成為了新的社會秩序的重要支柱。

(二)行使國家教育考試權

根據《辭源》的解說，中國古代“考”有考察、考核的意思，將“考”與“試”二字組合為“考試”一詞，始于《禮記·學記》。從中華典籍上尋找“考試”一詞的含義，可以發現其與教育的密切關系，甚至可以認為它就是教育的一部分。現代一些權威工具書直接將“考試”一詞解釋為：“學?？己藢W生學業成績的制度，是檢查學生學習情況和教學效果的重要方法之一”。“考試是用來測量人的知識、技能的一種方法，其實質就是通過測量過程，按一定的標準把人某方面的特性加以定量和定性的描述，以便實現鑒別、診斷優劣的目的。”考試對應考者(被考者)能力檢測、甄別的工具價值已得到社會的認可。然而，基于制度研究的需要，我們對考試的認識不能僅僅停留在工具價值上。為了建立一個具有法律意義的制度，我們需要在不斷的追問下尋找考試的法律價值。

孫中山先生在“五權憲法”中，主張將考試權與行政權分立，認為這樣既能保障人民行使普通選舉的民主權利，又能夠矯正歐美選舉制度的弊端，選拔優秀人才為國服務。他還認為歐美選舉官吏的制度是有缺陷的。例如，美國官吏有由選舉得來的，有由委任得來的。無論是選舉還是委任，都有很大的流弊。就選舉上說，那些略有口才的人，便去巴結國民，運動選舉；那些學問思想高尚的人，反都因訥于口才，沒人去物色他?？荚嚒翱梢猿齾s盲從濫選，及任用私人之流弊”、“可以最嚴密、最公平地選拔人才，使優秀人士掌管國務”。僅有選舉不能辨別一個人的才能高低，僅有考試也不能識別一個人賢與不賢，只有將考試和選舉結合起來，通過考試辨其才，由選舉判斷其品德，這樣才能挑選出德才兼備的合格人才。孫中山先生主張“考試權獨立”的法律思想對今日的中國考試制度的創新、考試資源的整合仍然具有重要價值。

受教育權作為一項基本人權在當代已被普遍確認，《世界人權宣言》第26條第1項規定：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質，技術和職業教育應普遍設立，高等教育應根據成績而對一切人平等開放?！薄妒澜缛藱嘈浴反_立的機會均等原則所包含的思想是：第一，人人有權平等分享社會教育資源；第二，如果教育資源有限而無法實現人人享有時，人人分享社會教育資源的機會是平等的。機會均等原則與教育考試制度的關系最為直接?？梢哉f，為實現受教育權的機會均等提供制度保障是教育考試制度存在的最為重要的理由。從社會的教育資源供給看，存在有限資源的配置問題。根據機會均等原則，應按照人的能力大小做有效的資源配置。因此各國教育制度都建立了教育考試制度，這一制度的宗旨即是保證考生的平等受教育機會，通過考試成績決定如何配置資源?？梢姡哂懈偁幒丸b別功能的考試制度是保障受教育機會均等的最根本方式。基于以上理解，筆者認為，國家運用考試手段，在統一標準的條件下，按照一定的公開程序通過競爭的方式分配教育資源的權力就是教育考試權。

正是因為國家教育制度的分層、分階段實施，才有了不同階段、層次的教育活動。而同時，隨著教育層次的不斷提升，教育資源趨向緊張、短缺，教育資源不足帶來受教育機會的減少，由此形成爭取受教育機會的競爭，而國家教育考試為公民獲得受教育機會提供了一個公平競爭的舞臺。

四、國家教育考試機構的法律地位

國家教育考試機構的法律地位是指國家教育考試機構在法律制度中的縱向位階和橫向類別，是通過法律設定該類機構的權利和義務而確立的。對國家教育考試機構法律地位的認識，應以教育考試的法律關系為出發點。

在國家教育考試的法律關系中，存在考試的主辦者(國家)、考試的承辦者(國家教育考試機構)、應試者(考生)三類主體。前兩者的行為屬于國家權力的行使范疇，而后者的行為是應考者對自身權利的追求。本文僅僅就國家教育考試機構在教育考試法律關系中的權利義務展開討論。

根據《教育法》、《高等教育法》的授權性規定，國家教育考試機構享有確定實施、承辦國家教育考試的職權，具有行政主體的法律地位。按照行政主體理論，作為行政主體的國家教育考試機構依法享有職權，以自己的名義獨立行使國家教育考試權，并獨立承擔相應的法律責任和后果。在行政法律關系中，確定一個特定的行政主體的法律地位需要考察其與法律關系的其他主體之間的相互關系。為便于闡述，筆者以國家教育考試機構為對象，將這些關系歸納為以下4種：

(一)作為管理者的國家教育考試機構

行政主體的首要職責就是對自己權限(義務)范圍內的公共事務進行管理，以保障社會在一定的秩序范圍內運行。所以管理者身份是行政主體最主要也是最古老的傳統職責。即使在現代社會，這一傳統職責也沒有絲毫改變，只是管理的方式有所變化而已。作為管理者的教育考試機構具有如下權能：

考試決定權，即考試機構通過制定和批準考試計劃，決定考試的科目、時間、地點和參加考試資格以及是否需要考試，制定考試大綱、組織命題等；

考試組織實施權，包括考試報名，制作試卷，考點、考場設置與建設，監考人員的遴選、培訓和聘任，考試過程管理，考務考籍管理等；

考試評價權，主要是指評定考試結果的權力；

考試監督權和處理權，即對考試實施機構和參試者行為進行監督，對違反考試制度，徇私舞弊的行為進行處理(處罰、處分)的權力。上述權能體現了國家對考試的控制，具有支配力和強制力，屬于行政公權，是國家權力的重要組成部分。

(二)作為被監督者的國家教育考試機構

國家教育考試機構在行使職權的過程中，需要依法接受來自各方面的監督。有上級國家行政機關的層級監督；有國家權力機關的法律監督；有人民法院通過行政訴訟對國家教育考試機構的司法監督；有來自于社會的監督。尤其是對法律關系相對方的應考者來說，在涉及自身受教育權是否能夠實現的問題上，他們的監督是自覺的。

國家教育考試機構必須依法保障應考者的考試權利。應考者的權利主要包括：

參考權，即依照國家教育考試規定的條件，不受性別、年齡、職業、種族等方面的歧視，報名參加

相應考試的權利；

知情權，包括了解考試科目、考試時間安排、考試收費、考試地點等有關考試的情況和信息的權利以及查詢并知悉考試成績的權利；

要求公正評價考試結果的權利，即要求考試機構對考試結果進行公平、公正評價，有權申請對可能存在誤差的考試成績進行復核，考試合格的有權獲得相應的學業證書、畢業證書、合格證書、資格證書等權利；

申辯權、申訴權及經濟賠償請求權，即對考試機構的處理意見提出申辯、要求聽證的權利，對考試機構的處理決定不服，向考試機構提出經濟補償要求，向有權機構或部門提出申訴、經濟賠償、申請復議或依法提起訴訟的權利。

(三)作為服務者的教育考試機構

服務行政是現代行政最為突出的特點。管理就是服務。我國政府早在向第十屆全國人大所作的《政府工作報告》中就明確對全國人民作出了鄭重承諾：我們要把政府辦成一個服務型的政府。因此，21世紀的公共行政管理的“主題詞”就是“服務”。這個理念對于國家教育考試機構尤其重要。教育部考試中心主任戴家干曾經撰文指出：“教育考試機構的主體職能仍然是設計和組織各類教育考試，也就是說，實現選拔功能是教育考試機構的首要任務，而評價與測量的職能則是基本選拔功能的延伸。于是，教育考試機構的主體職能和延伸職能就形成了考試、評價和測量的生態，這個生態的形成和維護，需要教育考試機構不斷地進行科學化、專業化和制度化建設，這其中最重要的是觀念的轉變，即建立服務意識。可以說，沒有服務意識，就不可能進行教育考試機構的職能轉變，沒有服務意識，就失去了教育考試機構改革與發展的方向。”“事實上，教育考試機構的服務性質，在世界考試領域里幾乎已是一個共識。任何一個國家的考試機構，凡是服務意識強，教育考試事業就發達，反之亦然。”“教育考試機構的運作態勢直接關系到眾多社會群體的利益，也關系到社會的穩定，教育考試機構有責任做好考試的服務，有責任通過這種服務維護群眾的利益，維護社會的安定。應該說，牢固地確立服務意識是教育考試機構的立身之本。應該說，教育考試機構的職能是憑借服務的杠桿才得以轉變的，沒有對國家、對社會、對考生和學校的服務，教育考試機構的職能就無法實現歷史性的轉變?！?/p>

觀念創新、科學創新、體制創新最后才能夠更好地履行教育考試機構的服務職能。

(四)作為契約主體的國家教育考試機構

契約行政的時代越來越近了。行政機關在市場經濟的條件下可以較多地選擇依照市場手段實現行政目標。合作共贏，可以說是國家教育考試機構在新時代的一個行動綱領。相對于其他行政領域，在國家教育考試領域，協商行政、契約行政的空間應當更大，意義也更為顯著。通過比較域外的教育考試制度，我們會發現其中存在大量的合作形式，其中有國家與社會的合作，有考試機構與院校的合作，有考試機構與中介組織的合作，以及考試機構之間的合作。這些合作形式擴展了教育考試機構的工作空間和影響范圍，豐富了考試機構的智力資源，使考試機構有更好的條件做好本職工作，履行國家教育考試職能。

五、國家教育考試機構的發展方向

目前國家教育考試的現狀和其職能是不相稱的。以省級為例，主要問題在于：一是教育考試機構的名稱、性質與人員配備沒有明確統一的規定；二是考試機構的編制和職能不統一。在名稱上，有“考試中心”、“招生考試中心”、“教育考試院”、“考試局”等等；考試機構的編制也不統一，有的省(含自治區、直轄市)是作為政府的直屬單位，屬于事業單位的性質，有的省是作為教育行政部門的內設機構，屬于政府機構的編制。考試機構中人員的配置也不統一，有的省作為國家公務員的編制，有的省作為事業單位的編制，有的省則兼有公務員和事業單位的編制。

為規范國家教育考試的管理，必須正確設置教育考試機構，明確其職責。目前占主流地位的改革方案是：在中央成立全國國家教育考試委員會，統一管理各類國家教育考試；在地方成立各級教育考試委員會，管理本區域內的教育考試事項。但是對于教育考試委員會與地方各級教育委員會的關系，是并行還是隸屬存在一定的分歧。

筆者認為，應將考試管理權與考試實施權相分離。從考試的社會屬性來看，考試關系到國家的發展和社會的進步，也與個人利益密切相關，由政府從宏觀上統籌那些因考試引起的利益關系沖突，是政府應盡的義務。也只有政府才能掌控和協調這種利益關系，也只有國家借助其強制力才能把考試引起的社會利益沖突控制在有利于社會整體發展的限度內，最大限度地實現公民的利益，這就是國家教育考試的行政管理權?？荚嚨淖匀粚傩灾饕w現在考試的程序性和技術性方面。從考試的自然屬性出發，將程序性和技術性的工作從行政管理工作中分離出來，有利于減輕政府的負擔，使政府更好地實施國家教育考試的管理權，同時也有利于考試技術向專業化和科學化發展，從而提高考試的公正性、公平性。從中國社會處于轉型期的現實狀況來說，建立專業化的社會教育考試機構，既符合國家“政事分開”的改革原則，也符合國家教育考試科學化、專業化的發展趨勢。將國家教育考試的實施權從政府行政權中剝離出來，交由中介組織實施，是從真正意義上實現國家教育考試管理權與實施權的分離的最佳途徑。從職能上說，國家教育考試委員會就是國家教育考試的管理機關，負責考試的立法建議和立法規劃，頒布考試行政規章，監督國家教育考試實施機構的行為，對違法行為進行行政處罰。國家教育考試組織實施機構(社會中介組織)按照國家法律、法規和政府規章去組織實施考試活動、通過市場競爭實現國家教育考試的科學化和專業化。

責任編輯：汪太賢