環境規制與財產權保障的沖突和協調

徐以祥

摘要：環境保護應當協調好環境規制與財產權保障之間的關系。德國《憲法》盡力協調私人財產權的自由保障功能和社會公正功能之間關系的做法值得我們借鑒。在環境規制行動中，要分清對財產使用的負外部性的規制和特殊貢獻兩種不同情形，貫徹好比例原則和平等原則。

關鍵詞：環境規制；財產權；社會公正

中圖分類號：DF46文獻標識碼：A

一、引言

財產權是現代社會公民所享有的重要權利之一。財產權是憲政最牢固的基礎，其為公民行使其他權利提供了保障。然而，財產權的保障并非毫無限制。財產權既是公民自由權利的基石，同時也是關乎社會穩定和社會公正的最重要的因素之一。恰當地協調好財產權的私人自由權利功能和社會穩定。社會公正保障功能之關系，為財產權法律保障之要義，“所有權的社會義務”之說也因之而得于勃興。為環境保護而限制財產權此說即為20世紀中葉以來最典型的例子，為應對工業和科技革命所帶來的環境和生態問題，大量環境立法應運而生。大量生態環保措施的采納必然對財產權的保障產生影響。財產權人的自由不得不為環境利益而受到限制。大量環境規制在西方引發了環保人士與人權保護的爭論。環保人士認為，財產權的保障使得對生物或生態體系要素的絕對支配權得以合法化，因為傳統財產權以財產權人的利益保障為出發點和價格目標，保障私人財產按其私人意志充分利用以及追求大量的生產，其結果則是自然資源的無盡耗損和對環境和生態的損害，其對環境和生態保護極為不利。反之，主張財產權保障人士則認為，大量保護生態環境的法律，使得財產權的主體對自己財產的自由權利名不副實，許多權利內容被抽空或受到限制，財產權利人按其意志進行利用和收益的權利受到了環境規制法規的限制或剝奪。

我國由于人口數量巨大，又處于全球化工業基地向發展中國家轉移的關鍵時期，但已無法享有西方國家工業化過程中曾經得以利用的大量向外移民的大好機會。所面對的環境挑戰，前所未有。通過大量環境立法來應對挑戰的模式雖已開啟但尚未成熟。環保措施在何種情況下可對財產權進行限制?何種程度的限制，在什么條件下的限制是合法的、恰當的?反之，財產權怎樣能夠積極地對環境保護作出貢獻?諸此問題，并未厘清。本文將從中國公法的立場出發，通過比較法的方法，對環境保護和財產權的關系進行法理考察，并對我國未來的政策選擇提出相關建議。

二、美國法中的財產權保障和環境保護

財產權被視為美國傳統法觀念中的核心價值之一，其在憲法中扮演著一個核心的角色并為美國市場經濟的繁榮奠定了法制的基礎。洛克主張，國家的目的在于保護生命、自由和財產。美國的建國者們視財產權為個人自由的保障，因而認為保護財產是政府的中心目的之一。受洛克財產觀的影響，財產權的保障在美國憲法中得以確認。20世紀60到70年代以來勃興的環境保護思潮在理論和實踐上對傳統自由主義的財產權觀念提出了挑戰。保守主義的、自由主義的財產權觀念強調保障財產權利人按其意志占有、使用、收益和處分其財產，鼓勵自然資源的商業化和私有化，此種財產權觀念被批評為成為環境可持續性的一個障礙。因為其一方面強調財產權利人的自由，鼓勵自然資源的商業化，另一方面忽視對財產造成環境損害的外部性規制，這樣的財產權保護只能導致生態環境的崩潰。在實踐中，受生態主義思潮對自由主義財產權觀念批評的影響，大量命令控制型的聯邦立法以及地方的環境立法得以產生，財產權利人的財產權受到了限制。其中尤以對土地權利人的開發利用土地的限制最為典型。一場所謂的土地利用的“靜悄悄的革命”(Qmte Revolution)發生了。土地權利人被要求遵照國家法令以及規劃利用土地。按傳統的財產權觀念，土地所有人可按其認為適當的方式進行土地開發和利用，只要其不侵擾他人對財產的使用。此一自由利用的權利已由于各種環境規制行動而大打折扣。

然而，土地利用政策的“靜哨悄的革命”在法院受到了“財產權”保障條款的挑戰。按照美國《憲法》第5條修正案的規定，“任何人不得不經由法律正當程序(The Process of Law)，即被剝奪生命、自由和財產；私有財產不得不未獲公正補償即遭占取。”雖然聯邦法院一度支持了政府的環境規制行動，然而，近年以來，一些政府的環境規制行動再度遭受了質疑。一方面，政府通過法令對土地利用的大量規制引發了土地所有者和依賴自然資源的社區的強烈反對。因為一旦他們的土地被劃入自然保護區、濕地保護區、生物棲息地保護區、水保護區等特殊區域，其利用土地而產生經濟效益的自由就幾乎蕩然無存。而此種財產權益的喪失并未得到公正補償。另一方面，許多環境規制措施并未取得所希望達到的效果，不能在事實上鼓勵生態保護，反而鼓勵了生態破壞。例如，《瀕危物種法案》對劃人瀕危物棲息地的土地所有人規定了大量的義務而并未給予相應補償。其造成的結果是，土地所有權人一方面懈怠甚而故意破壞其土地上生態體系，以避免被劃人棲息地保護區。另一方面，即使被劃入了棲息地保護區，也并無積極性去履行其相關義務，而政府的監管能力也無法保障所有土地權利人都能履行法律規定的相關義務。《濕地保護法案》，《水保護法案》也遇到了類似的問題。

為了克服上述兩個方面的問題，美國法在處理環境規制與財產權保障的關系上正在進行新的轉向。新的規制方案努力協調好環境規制和財產權保護之間的緊張關系。一方面，“狩獵權”、“捕漁權”、“取水權”、“排放權”等新型的財產物權及“準財產權”等手段被廣泛運用以協調經濟活動和生態保護之間的沖突，此為利用財產權的法律手段來保護環境。另一方面，環境規制項目的設計更加充分考慮土地所有權人的利益(Programms thatmake land-use regulations more“land ovwi'ler friend-ly”)。合同手段及經濟激勵手段被引入環境保護。合同可由政府或民間環保組織與土地所有者簽署，土地所有者承擔相關生態義務，政府或民間環保組織則給予資金或技術的支持。甚而，若土地所有者確保了其所述土地的生態價值或增加了生態價值，則被予以合同項目下的經濟激勵。

三、德國法中的環境規制與財產權保護

在德國，自由主義和保守主義的政治思潮并未象美國一樣甚囂塵上，而是自始至終受到社會民主主義思潮的批判和修正。在財產權保護的問題上，《德國基本法》并未一味強調私人財產權對個人自由的保障價值，而是力圖在其個人自由保障功能和社會價值之間尋求平衡。這種價值觀集中地體現在《德國基本法》的第14條和第15條。其中第14條第1款規定：“財產權及繼承權應予保障，其內容和限制由法律規定之。”第15條規定“土地與地產，天然資源與生產工具，為達成社會化之目的，得由法律規定轉移為公有財產或其他形式之公營經濟

……”為了社會公共利益的目的，不僅財產權的內容應由法律規定并可以進行限制，而且可將私有財產征收為公共財產。將私有財產征收轉化為公共財產，適用征收的有關規定，要受到《德國基本法》第14條第2款，第3款的約束，于此本文不作深入展開。于環境規制而言，主要問題來自于《德國基本法》第14條第1款的適用問題。

《德國基本法》第14條第1款后半句規定“(財產權)的內容和限制由法律規定之”。即為了維護社會公共利益，法律可對財產權的內容作出規定并進行限制。在眾多限制財產權的理由中，環境保護是其中最重要的理由之一。《德國基本法》第20a條明確規定環境保護作為國家的目標(staatszie])，為環境規制立法提供了憲法的依據。問題在于，出于環境保護而對財產權利的限制，并非無條件地具有合法性。若無條件地具有合法性，財產權便可以“環境保護”之名被架空。雖然“環境保護”是為了公共利益，但公共利益并不具有壓倒私人利益的絕對性優勢。因而，為了“環境保護”而對財產權進行限制，必須滿足相應的條件。首先，與其他所有限制公民基本權利的立法一樣，環境規制須受到憲法限制公民基本權利的一般條件的約束；其次，在特定情形下，必須向財產權利人提供補償。

(一)限制財產權利的一般條件

限制公民財產權利的一般條件包括：1.以法律的形式；2.符合比例原則；3.符合平等原則

1.以法律的形式

根據《德國基本法》第14條第1款的規定，財產權利內容的規定和限制得以法律進行。此處的法律，包括國會立法，行政立法和自治法規(Sat-zung)。

2.比例原則

比例原則是德國公法教義學中發展起來的為約束國家權力行使而限制基本權利的一般原則。其內涵包括：(1)適當性原則(Geeignetheit)其不但要求公權力措施是服務于合法的目的，而且要求公權力措施能夠促進合法目的的實現。(2)必要性原則(Erforderlichkeit)，即最小傷害原則其要求在所有能夠同等程度促進合法性目的實現的手段和措施中，應選擇對公民基本權限制最小的手段和措施。在此，考察的要點有三：其一，是否存在促進此合法性目的實現的多種手段，如客觀上只有一種選擇，必要性原則即已得到滿足；其二，在存在多種手段的情形下，要考察是否多種手段都可同種程度地促進目的的實現；其三，在能同等程度地促進目的實現的多種手段中，應選擇對公民基本權限制最小的一種。如雖存在對公民基本權限制較小但在促進目的實現的程度較差時，選擇對公民基本權限制較大但能更高程度上促進目的實現的手段并不違反必要性原則；反之，如選擇在較差程度上促進合法性目的實現而對公民基本權限制較大的手段，或在同種程度促進目的實現的手段中，選擇對公民基本權限制較大的手段，則違反了必要性原則。(3)狹義比例原則，也叫禁止肆意原則(Verhaltnisenaβkeit im engerem Sinne，Proprtionalitat)，它要求所采取的手段對公民造成的損害與給社會帶來的利益之間要具有合理性，即從總體上看，對公民的損害不得超過給社會帶來的利益。

3.平等原則

平等原則要求限制財產權利的規制立法平等地對待所有人，即“同等情況同等對待，不同情況不同對待”。根據德國憲法教義學的觀點，平等原則的要義在于恣意的禁止，即對實質上相同的情況恣意地不同等對待，或對實質上不同的情況恣意地同等對待。區別對待如不能從事務的本質(Natur derSache)或其他事實上具有說服力的原因上得到理智的支持，便可判定為恣意。在審查差別對待是否違反平等原則時，主要審查以下3點：其一，區分的標準區分的標準應當合憲，如區分標準涉及基本法所禁止的內容，屬于有違憲疑義的分類，如不能提出能夠經受住嚴格審查的理由，可推定為違反平等原則；其二，區別對待的目的

區別對待的目的應當具備合法性；其三，區分標準和區分要實現的目的之間的關系是符合的在具體的適用中，這一區分標準和區分要實現的目的之間的關系要進行類型化的處理，即不同類型的案件對此一關系的要求是不同的。

(二)補償義務

首先，并非所有環境規制對財產權利進行的限制都要進行補償，如果限制是合比例的和可以承受的，則不需要進行補償，因為這屬于財產權利人的社會義務，但是，如果環境規制在特殊情況下對財產權利的規制是不可承受的，則需要進行補償。問題是如何判定一種限制的“可承受性”，這必須在個案中進行具體把握。在司法實踐中，以下幾條標準被認為具有很高的參考價值。

1.“可承受性”，即從財產權利人的忍受限度出發，從善良風俗的角度出發，看規制行動是否超出了一個普通的財產權利人應當承受的限度。

2.規制對財產權利人的影響的強度和范圍以及財產本身對財產權利人的價值和意義。若財產本身對財產權利人具有生存保障的意義，因環保規制而危及其生存權，則補償義務的可能性大。

3.財產的具體情形和現狀

基于“存續保障”或“現狀保障”(Bstands-grantie)的意旨，若規制剝奪了到目前為止的利用方式，應考慮補償。另外，屬于財產具體情形而存在的利用客觀可能性，在補償問題上也應予以考慮。根據“存續保障”或“現狀保障”的原理，國家的規制行動盡可能維持財產權現有的狀態，避免使財產權受到國家恣意的剝奪或限制外，尚應基于所謂“價值保障”(wertgarantie)的意旨，對財產權的剝奪或過度限制，予以適當的補償，以填補財產價值所受之損失。

4.財產的社會關聯性強弱以及平等原則

不同財產的社會關聯性及對生態環境的意義是不同的。社會關聯性強度越大的財產，其所應當承受的限制性就應越大；但是，所有相同情形的財產所受的限制應是相同的。若某些財產為生態環境利用作出了特殊貢獻，則應得到補償。

以上為審查補償義務的一些參考標準。這些標準須在具體的情形中進行判斷和適用；然而，在德國公法的教義學中，金錢的補償義務并非是規制立法的首選和消除“不合比例性規制”的“拯救條款”和“靈丹妙藥”。環境規制立法首先應通過現實的預防措施來避免和減少“不合比例性”，如通過財產置換，設置過渡條款和例外條款等來減少和避免對財產權利人的“不可承受的負擔”。只有在這些現實的預防措施都已采納還仍不可避免讓財產權利人承受“不可承受的負擔”或預防措施不具有可采性時，金錢補償義務方可讓不合比例的規制在法律上符合比例性從而具有合法性。在具體的環境規制立法實踐中，因環境規制而要求政府的經濟補償義務主要涉及到《水資源法》、《土地保護法》、《自然保護區法》等。在這些法案中，對劃入特定保護區中財產利用權利的限制，造成財產權利人不能承受的負擔的，有權向政府要求相應的補償。

四、中國法中的環境規制與財產權保護

我國2004年的《憲法修正案》中，明文規定了“私人財產權神圣不可侵犯”。然而，在中國背景下，財產權保護和環境規制關系的話語，其含義與西方背景下略有不同。在西方各國，土地的私人所有體制是造成環境規制與財產權保護緊張關系的最重要根源。而在我國，土地、森林、水等重要自然資源屬于國家或集體所有。國家為了環境和生態利益對其進行規制，不可能受到來自私人所有權者的反對和壓力，但是，由于我國存在土地、森林、水等自然資源的集體所有制和土地等自然資源的用益物權制度，國家的環境規制，有可能會使集體或個人承受超過其忍受限度的負擔；因而，財產權和環境規制，并非天然地處于和諧之中。

另外一個爭議的話題是對汽車等環境污染型消費品的環境規制。這在西方雖曾一度成為社會熱點問題。而最終的結果是財產權保護論者占了上風。我國由于人口數量巨大，消費型的環境污染問題，如不予以有效規制，其對中國造成的生態環境危害，會數倍于西方所造成的損害。此是中國所面臨的新問題。

概而言之，中國背景下的環境規制與財產權保護，與西方背景下的情形有所不同。但即使如此，西方的有益法律經驗，仍可資借鑒。下將具體結合中國問題進行闡述。

(一)區分“環境負外部性內部化”和“特殊貢獻”兩種不同情形

在環境規制中，有兩種類型性質絕然不同的規制。第一種類型的規制是針對排放有害物的財產或產品的規制。如對工業設施和產品的規制，對環境污染型消費品的規制等。工業設施或產品在其生產或消費的過程中，排放出對生態環境有害的物質，其對整個社會來說是一種成本，這種社會成本應當由排放者來承擔。由于市場不能解決這一問題，國家法律便通過一系列規制來禁止或減少此種對生態環境有害的排放。如設置許可、限制排放量、對排放物收費或征稅、創立排污交易制度等。這些措施，我們可稱之為“環境負外部性內部化”的規制，其在法律上居于“自己責任”的理念，及任何人不得因自己行為對他人造成損害，如已造成，應當對此損害擔當其責，承擔費用。因而，屬于此“環境負外部性內部化”類型的規制，理所當然地不能以財產權保護之名予以抗辯，補償之說更是無所談起。因財產權人之權利，只應限于其財產所占之三維空間之中，法律斷不能保障其向超出三維空間之外進行排放的權利。對他人和社會制造負外部性的權利，是斷然不在財產權內涵之中的。而通過環境規制讓其承擔其造成的社會成本，與保障財產權保障和公民自由的意旨并不違背。

以上“環境成本內部化”的法理，昭然若揭，應無任何疑義。然而，在現實中，許多“環境成本內部化”的規制方案，卻被以“損害財產權”的名義遭到批評。以對私人汽車消費的規制為例，由于目前私人轎車技術尚未擺脫石化燃料的能源供給模式，其消費必然產生一系列的外部性。包括對地方和地區的環境污染，造成全球變暖，造成交通堵塞，使耕地和綠色植被喪失等等。這些問題在我國顯得尤其嚴峻。通過一系列的措施使這些外部成本內部化，發展出公共交通為主體的平衡交通方式是我國的必然選擇。其中，上海的私人轎車額度拍賣制度，其根據道路供給能力和環境容量的要求，限制私人轎車的新增數量，是一個被實踐證明的成功制度。然而，這一制度卻被批評為侵犯了汽車擁有者或潛在擁有者的財產權和通行權。另外，燃油稅是使轎車使用外部成本內部化的另一項重要措施，然而，卻被人批評為對汽車擁有者的一項“剝奪”。以上兩例，都是對環境規制與私人財產權保護關系的誤讀。

另一種類型的環境規制，則是為了整個區域或全國的生態環境利益法律對特定區域的集體經濟組織或個人利用其財產獲取利益的自由進行的限制收益的進行限制。涉及對土地、森林、水等自然資源的開發利用權利的限制。對這些自然資源的利用本身，不像對汽車的消費一樣，會對外界排放有害物。然而，由于生態系統是一個復雜的有機整體，某些特殊區域對整體的生態功能具有至關重要的意義，所以，國家和地方便劃出特定區域，如水土保護區、濕地保護區、自然保護區、稀有物種棲息地保護區等等。“不幸”被劃入這些保護區的自然資源的所有權人或用益物權人，不能享受國家法律所規定的與其他非屬于此特定區域的財產權人平等的相關權利，其要承擔法律規定的一系列義務。這些財產權利人實際對環境保護作出了“特殊貢獻”，其得到足額經濟補償的權利，應在國家相關法律中給予保障。

按照福利經濟學家庇古的觀點，外部性使社會資源達不到帕累托最優態，因此有必要由政府的規制行動，對造成正外部性者給予補貼，對造成負外部性者進行課稅。其完全用經濟手段來解決問題的思路，未必可全面采納。然而，其對兩種環境問題的區分，從法學角度也可完全采納。上述第一種類型的規制，屬于對負外部性的規制，而后一類型的規制，屬于對正外部性的規制。

(二)環境負外部性內部化規制的合法性問題

環境負外部性內部化的規制行動，其目的在于通過國家的規則行動，貫徹通過市場和私人意思自治不能實現的自己責任的原則，因此在法理上具備正當性。然而，此目的的正當性不能簡單地成為一切環境負外部性內部化的規制行動合法性的依據。作為行政權力運作的規制行動，還必需遵循公權力運作的原則要求。其中最重要的是法律保留原則、比例性原則和平等原則。法律保留原則要求如規制行動限制了財產權，必須要有法律的授權，此一原則，許多文獻已多有論述，此不贅述。現僅就比例性原則和平等原則，作進一步的分析。

發端于德國公法的“比例性原則”，被稱為公法的“帝王條款”，其影響已經超出了德國，已被公認為“歐盟法的重要原則”，在日本和我國臺灣該原則也被引入。在判斷公權力限制私人權利的合法性時，應被視為需遵守的基本原則之一。此一觀點，已廣被學界采納。環境負外部性內部化的規制行動，理當遵循此原則。我國面臨的生態和環境挑戰，遠遠勝過任何一個國家。只有采取比西方更嚴厲的規制措施，方有可能建設起一個人與自然和諧相處的美好家園。“計劃生育”曾被西方的自由保守主義者橫加指責，卻被實踐證明為是符合我國國情的一項成功制度。在處理環境規制和財產權保障的關系上，美國的自由保守主義立場斷不能采納。德國法試圖有效協調好財產權的私人利益保障和社會功能之間的關系更為可取。在具體的規制行動中，堅決地推進“環境成本內部化”的規制行動，此乃解決中國生態問題的要義之一，這是毫無疑義的，但是，更嚴格的規制措施并不等于可以不講原則地規制。以北京機動車出行限制為例。這一規制的目的在于解決機動車輛過多而帶來的眾多負外部性，如空氣污染、交通堵塞等，其目的是正當的，但是這一規制行動，卻經不住比例性原則的考量。其一，就合目的性而言，比例原則不僅要求目的的合法正當性，而且要求采取的措施能夠促進目的的實現。規制機動車使用的負外部性，其合法正當性自不待言。然而，根據機動車牌號的尾數

來采取限行措施，是否能夠有效解決機動車過多使用而帶來的負外部性，確實存在很大疑問。要解決好機動車過多使用帶來的負外部性，除嚴控排放標準外，還要控制機動車使用的總量。根據機動車牌號的尾數來采取限行措施短期來看雖然能減少機動車使用的總量。但是，這一政策不但不能遏制人們購買和使用機動車的勢頭，反而會刺激人們去購買更多機動車，以使自己能夠在每天都方便地使用機動車。因而，短期的的規制效應，將會被機動車數量的激增所充抵。其二，最小侵害原則要求公權力機關在各種能達成相同規制效果的措施中，應當選擇對公民權利損害最小的那種。如上所述，根據據機動車牌號的尾數來采取限行措施，盡管看其對機動車使用外部性有一定規制效果，但是給機動車所有者帶來了極大的不方便，因為機動車所有者完全喪失了選擇的自由。如果恰逢限行的那天確實急需用車，卻是無論如何也用不了。與之相反，其他的一些措施，如在特定區域收取擁堵費、征收燃油稅等，不但使得機動車所有者并未喪失選擇權，而且從長遠來看，將有效遏制消費者購車，壓制多購車、購大排量車的欲望。這不失為更佳的規制手段。其三，從總體的規制所達目的和對市民的限制所造成的損失看，這一規制行動確實不符合比例性原則，也不能為市民所預期。如按此一規制方法，隨著機動車數量的增加，未來限行的天數只會越來越多，因為一個簡單的事實是，機動車增加的速度，將遠遠超過道路增加的速度。

平等原則已經被我國憲法所確認，根據《憲法》第33條第2款規定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。又根據《憲法》第5條規定，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。遵守這一平等原則所有公權力機關行使其權力的應盡義務。環境規制的行動也需符合這一原則。這就要求環境規制做到相同的同等對待，不同的不同對待。如規制行動涉及到區別對待，此區別對待要具有合理性并與立法目的相一致。北京根據機動車牌號的尾數來采取限行措施對公車和私車區別對待的措施，從平等原則的角度也值得質疑。公車使用者并不理所當然的比私車使用者具有優先性。警務車、急救車應當免受限行措施的規制，當無疑問。而所有公車，甚而公車私用的公車也免除限行措施的規制，并不具備合理性，因為，促進環境質量的改善和交通擁堵的解決，國家機關理應作出表率，減少機動車的使用；而不是一方面自己無限制使用，另一方面限制私人機動車的使用。

(三)正外部性規制的合法性問題

對財產使用所產生的負外部性的規制，與任何人不得因其財產權利的行使而損害他人和自己責任的原則相一致，因而原則上不適用補償原則。但在規制行動已違反了比例原則的情況下，不排除通過補償使規制行動符合比例原則的要求。而且，對負外部性的規制，原則上不適用現狀保護原則，只是根據法治原則的要求，要根據當事人的合理預期，設定過度條款，使當事人的信賴利益不受肆意剝奪。

與對財產負外部性的規制不同，對特定生態區域的財產權利人課于特殊的義務原則上應當給予充分的補償，否則就違反了比例原則和平等原則：因為對特定生態區域的財產權利人課于特定的義務，其目的在于促進其財產的正外部性，即要求其財產的使用能夠對整個地區或國家的生態環境改善作出貢獻。任何人對自己財產的利用，雖說要按善良風俗的原則，在不損害他人利益的前提下利用，但并不承擔促進他人利益或公共利益的法定義務。如財產權利人承擔了此額外義務，得到充分補償，確是應有之義，除非此額外義務對財產權利人的影響甚微。而如果此特殊義務已非常嚴重地影響到財產權利人對財產的使用，國家應考慮將按征收、收購或置換的方法對此財產進行利用。在此種規制行動中，適用現狀保護的原則，對改變此現狀而給財產權利人帶來的利益損失進行充分的補償，是此種規制行動獲得合法性的前提條件。

一個典型的例子是西部退耕還林，退耕還草的規制行動。這一規制行動采納了補償原則，對被課以特定義務的西部退耕農的利益進行了補償，這一規制行動也取得了一定的效果。然而，正如許多文獻指出，國家對退耕農的補償是不充分的。根據2003年1月20日施行的《退耕還林條例》，糧食和現金的補助年限，退耕還經濟林補助按5年計算，退耕還生態林補助按8年計算。這一規定明顯違反了充分補償的原則，因為一旦把耕地改為生態林，意味著退耕農已不可能就土地進行收益，因為生態林的砍伐是受到嚴格限制的。對此種嚴重地影響到財產權利人對財產的利用的規制行動，只有征收或購買的制度方可實現充分的補償，僅僅補償8年，明顯違背了充分補償的原則，是難于調動財產權利人的積極性的。

五、結論

中國所面臨的環境問題，前所未有。一方面，工業化和全球化使中國成為“世界工廠”，傳統發達國家在工業化過程中遇到的工業污染問題，在我國已更加激烈的方式呈現出來；另一方面，由于我國巨大的人口基數，在西方發達國家并不引人注目的消費性環境污染問題在我國將會變得非常棘手。中國的具體國情決定了我們應采納比西方更嚴厲、更具有策略性的環境規制。在處理環境規制與財產權保護的關系上，強調財產的私人利益和社會功能協調的德國法理念更值得我國借鑒。在具體的規制行動中，貫徹好比例性原則和平等原則是協調環境規制和財產權保護關系的重要前提。然而，我們需要消除對比例性原則的誤讀，比例性原則并不簡單地意味著對財產權利人的限制越小越好。限制雖小，如達不到規制效果，又有何意義?上海汽車額度拍賣制度，雖對私人財產權產生了很大的限制，但其有效地規制了機動車的總量，使上海的環境質量和交通擁堵問題得到了有效控制，其并不違背比例性。北京根據汽車牌號尾數來限行的措施之所以不可取，其最大問題在于這一措施從長遠來看不能促進規制目的的實現。

在規制策略上，一方面，對環境負外部性的規制決不能手軟，因為對環境負外部性的規制與財產權保障在本質上并無沖突；另一方面，應解決好正外部性問題。對生態環境保護作出特殊貢獻的財產權利人，必須給予充分補償，在這一方面，美國的經驗可資借鑒。對正外部性的補償，是比例原則和平等原則的要求，也是財產權保障題中的應有之義。

責任編輯：曹明德