規范發展農地承包經營權流轉

湯　平

中央1號文明確大政方針

今年中央1號文件是新世紀連續第六次鎖定“三農”問題，這也是改革開放以來中央一號文件第十一次鎖定“三農”，可以看出中央解決三農問題的決心。1號文件第十八條明確提出“建立健全土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民承包權益。堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉，按照完善管理，加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉。鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估，合同簽訂、糾紛調處等服務”。

在十七屆三中全召開之前，胡錦濤總書記考察安徽鳳陽小崗村時明確表示：不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。

2008年10月12日發布的黨的十七屆三中全會會議公報指出：“穩定和完善農村基本經營制度，健全嚴格規范的農村土地管理制度。”

資深三農專家杜潤生在接受記者采訪時說：穩定土地經營權不變，并不等于土地不能流動。要允許農民有償轉讓土地經營權，也就是轉讓使用權。允許農民實行土地有償轉讓，到城里務工的農民還有點保險，有償轉讓的租金就等于他們的保險費，土地由農民自主經營，農民對土地的親近感才能維持。

北京市農委副主任陳濤認為，土地流轉必須堅持“三不得”，堅持以農民為主體，強調自愿原則，不論是轉入或者轉出，任何組織和個人不能強迫流轉，不能防礙自主流轉。建立健全土地承包經營權流轉市場，要通過市場調節，規范市場達到規范流轉，保障農民在土地流轉過程中的權益。政府在這個市場行為的過程中，最重要的是規范管理，加強服務，保障農民的合法利益。

北京市的政策及措施

為了落實中央1號文件，北京市政府出臺了《關于加快農村改革促進農民增收的若干意見》，《意見》提出深化農村土地制度改革，認真落實黨在農村的基本政策，年內開展農戶土地承包經營權落實情況檢查工作，對存在的問題進行整改，依法保護土地所有者權益，強化對土地承包經營權的物權保護，制定促進農戶土地承包經營權流轉的政策意見，完成市和區縣兩級農地流轉信息平臺建設，建立健全流轉合同簽訂，登記、備案制度，建立土地流轉補助制度，增加農民的土地流轉受益。

陳濤向記者介紹了北京市關于土地流轉已經采取的主要措施：

堅持因地制宜，允許農戶以多種方式流轉。據了解，2004年，北京市下發了《關于積極推進農戶土地承包經營權確權和流轉的意見》，提出了因地制宣，分類指導的工作原則，各郊區縣委、區縣政府結合本地實際，配套制定有利于保護農戶主體權益的流轉政策，允許采取多種形式流轉。目前，北京已經形成確利形式流轉、確股形式流轉，確地后流轉三種形式，采取確利和確權確股形式流轉的主要通過轉包，租賃和股份合作三種方式流轉。確地后流轉的土地主要采取轉包，出租，互換、轉讓和股份合作五種方式流轉。

結合產業發展，促進農戶土地承包經營權流轉。近年來，各區縣在充分尊重農民意愿的基礎上，重點結合發展設施農業和農業觀光休閑產業，采取農戶協商自行流轉和村集體統一組織流轉等多種方式，推進農村土地流轉。在發展設施農業方面，有的采取農戶通過協商，采取互換和轉包等辦法調劑土地，自主建設溫室和大棚發展生產，有的是村集體統一組織流轉，主要是在農戶自愿的基礎上將土地流轉給村集體后，由村集體統一建設溫室大棚，采取由本村農戶一次性買斷，租賃經營，也有少部分由農業產業化龍頭企業接轉土地發展高端設施農業。

積極組織搭建信息平臺，為農戶提供流轉服務。2006年通州區在全市率先搭建起農村土地流轉信息平臺，擴大信息覆蓋和服務半徑，截至目前，通州的平臺網站的點擊率就達到5萬余次，共上傳信息4000余條，涉及土地6萬畝，通過平臺流轉的土地面積達到4萬多畝，共涉及農戶4315戶。通州，房山，大興和順義已經開通了流轉信息平臺，今年，北京計劃在其余區縣建設信息服務平臺，達到全覆蓋。

加強土地管理和服務，規范農戶土地承包經營權流轉。隨著農村土地確權和土地流轉的不斷深入，近幾年，全市普遍加強了對流轉工作的管理，特別是結合農村土地突出問題專項治理工作，在進一步完善土地承包經營后續工作的同時，重點加強了對土地流轉合同及確權確利證書的管理。

下一步北京土地流轉的著力點

針對北京市土地流轉狀況，陳濤認為，下一步北京應當做好如下幾方面的工作：

繼續穩定和完善家庭承包經營關系。土地確權是土地流轉的基礎和前提，要加快建立農村土地承包規范管理制度，盡快完成土地承包經營權確權、登記、頒證工作，保持承包關系穩定并長期不變。要認真做好群眾思想工作，確保農村土地承包經營權證發放到戶，并逐步提高農戶土地確權受益。對原有的長期限，大面積，低租金等不規范的承包合同，要進行完善，通過協商適當提高租金，對到期的合同要履行民主程序，依法、合理的確定經營方式。

加強農戶土地承包經營權流轉的政策引導。目前，北京市正在加緊研究推進農戶土地承包經營權流轉的相關措施，主要是創新土地流轉方式和途徑，鼓勵農民采取多種方式流轉，重點發展專業大戶，家庭農場和農民專業合作社。

加強農村土地流轉的管理和服務。進一步加強土地流轉的管理和服務，培育和發展土地流轉的市場環境，加強土地流轉合同的規范化管理，規范流轉行為，建立健全土地承包經營權流轉合同簽訂和登記備案制度，加強服務，推進土地流轉信息平臺的建設，暢通農戶土地承包經營權流轉信息渠道。加強典型引導和示范，引導農民進行土地流轉。